II SA/Gl 102/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2015 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. zezwolił Dyrekcji Rozbudowy Miasta C. na przeprowadzenie, konserwację i utrzymanie w stanie czynnym na czas nieograniczony kanału centralnego ogrzewania do osiedla "[...]" przez nieruchomość stanowiącą własność J. N.. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 1974 r. Nr 10, poz. 64). W decyzji tej zobowiązano inwestora do dokonania spisu zniszczeń powstałych w trakcie wykonania prac i poinformowano, że odszkodowanie za wszelkie straty wynikłe z działań przewidzianych decyzją, strony ustalą na podstawie wzajemnego porozumienia lub zostaną orzeczone na wniosek właściciela nieruchomości. W odwołaniu od tej decyzji właścicielka nieruchomości wniosła o jej wywłaszczenie w całości ze względu na to, że urządzony na nieruchomości ogród w wyniku prac przestanie przynosić pożytki, a jego przywrócenie do stanu pierwotnego stanowi znaczne utrudnienie ze względu na wiek właścicielki. Wojewoda [...] nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wnioskiem z dnia [...] r. J. J. spadkobierca J. N., zwrócił się do Prezydenta Miasta C. o przyznanie odszkodowania za ograniczenie własności działki nr 1 położonej w C. przy ul. [...]. Podał we wniosku, że wcześniej domagał się w drodze powództwa cywilnego zasądzenia na jego rzecz od właściciela ciepłociągu zapłaty za korzystanie z nieruchomości, jednak pozew został odrzucony ze względu na brak dopuszczalności drogi sądowej, ze wskazaniem że sprawa odszkodowania winna być dochodzona w trybie administracyjnym. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r. III CZP 116/09 podniósł, że właścicielowi nieruchomości, na której przeprowadzono trwałe urządzenia, przysługuje na podstawie art. 36 ustawy odszkodowanie. Mieszczą się w nim wszelkie szkody związane z ograniczeniem własności, włącznie ze zmniejszeniem wartości nieruchomości. W trakcie postępowania przed organem I instancji udokumentowano tytuł wnioskodawcy do nieruchomości oraz podjęto próbę uzyskania dokumentacji potwierdzającej ewentualne wypłacenie odszkodowania za zajęcie działki. Faktu wypłaty odszkodowania nie potwierdzono. W piśmie z dnia [...] r. aktualny właściciel ciepłociągu "A" sp. z o.o. we W. podniosła, że roszczenia odszkodowawcze są przedawnione i wniosła o wydanie decyzji odmownej. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta C. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz J. J. za szkody spowodowane przeprowadzeniem przez działkę nr 1 kanału centralnego ogrzewania do osiedla mieszkaniowego. W podstawie prawnej organ podał art. 128 ust. 4 i 129 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. W uzasadnieniu wyjaśnił, że decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. została wydana na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1985 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 36 tej ustawy, właścicielowi nieruchomości przysługiwało odszkodowanie za poniesione straty, dochodzone na wniosek i ustalane decyzją, jeżeli strony nie doszły do porozumienia. Zasady określania odszkodowania określały przepisy wykonawcze do ustawy. Zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy, roszczenia odszkodowawcze przedawniały się z upływem trzech lat od powstania szkody. W okresie trzech lat od wydania decyzji zezwalającej na przeprowadzenie ciepłociągu uprawniona do złożenia wniosku o odszkodowanie była J. N.. Nie udało się ustalić, czy wniosek taki został przez nią złożony, jak również, czy jakiekolwiek odszkodowanie zostało wypłacone. Z dokumentów wynika, że ówczesna właścicielka miała wiedzę o przysługującym jej odszkodowaniu, albowiem zawarła stosowne zastrzeżenie w odwołaniu złożonym od decyzji. Natomiast aktualnie obowiązujące przepisy u.g.n. nie dają podstaw prawnych do ponownego ustalania i wypłaty odszkodowania, brak jest również podstaw do orzekania na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik strony wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie art. 36 ust. 2 ustawy z 1958r., nierozpoznanie istoty wniosku oraz wadliwe ustalenie, że poprzedniczka prawna wnioskodawcy uzyskała odszkodowanie. Podniósł, że art. 36 ust. 2 ustawy nie odnosi się do zgłoszonego żądania i nie ma zastosowania w sprawie, dotyczył on bowiem jedynie odszkodowania za straty w zasiewach, uprawach i plonach. Żądanie dotyczy zaś odszkodowania za obniżenie wartości nieruchomości. Brak dokumentów poświadczających wypłatę odszkodowania z tego tytułu nie pozwala na przyjęcie, że odszkodowanie było wypłacone. Na żądanie organu odwoławczego pełnomocnik wnioskodawcy podał, że J. J. nie dysponuje wnioskiem poprzedniej właścicieli nieruchomości o ustalenie odszkodowania, wedle jego wiedzy wniosek taki nie został złożony. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji jednocześnie wskazując, że odmowa ustalenia i wypłaty odszkodowania jest prawidłowa, jednak z innych powodów, niż podane przez organ I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko odwołania, że powołanie jako podstawy odmowy art. 36 ust. 2 ustawy jest wadliwe ze względu na ograniczony zakres jego stosowania. Wojewoda wyjaśnił w szczególności, że ustawa będąca podstawą do wydania decyzji z [...]r. utraciła moc obowiązującą. Natomiast przepisy u.g.n. znajdują zastosowanie wyłącznie do sytuacji zaistniałych pod rządami tej ustawy, co wynika z ogólnej zasady, że akt prawny ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od dnia jego wejścia w życie, w razie zamiaru objęcia regulacją stanów zaistniałych wcześniej, ustawodawca wprowadza w tym zakresie stosowne regulacje. Wobec ich braku należy uznać, że przepisy mają zastosowane wyłącznie do stanów zaistniałych po dacie ich wejścia w życie. Ponieważ do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości doszło w [...] r. pod rządami innej ustawy, nie w trybie art. 124 u.g.n., zatem brak podstaw do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Wojewoda podkreślił także, że nie może znaleźć zastosowania również art. 233 u.g.n. przewidujący do spraw wszczętych, lecz nie zakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie u.g.n., stosownie jej przepisów. Wobec braku wniosku poprzedniej właścicielki o wypłatę odszkodowania, brak podstaw do przyjęcia, że postępowanie o odszkodowanie zostało zainicjowane przed wejściem w życie u.g.n. Rozpoznając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012r. sygn. akt II SA/Gl 601/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. wskazując, że sprawę dotyczącą odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości należy zakwalifikować jako dotyczącą stanu faktycznego, który jakkolwiek powstał po rządami innych przepisów, to nadal istnieje i wywołuje skutki pod postacią ograniczenia prawa właściciela. Zgłaszane przez skarżącego aktualnie roszczenia podlegają rozpoznaniu w oparciu o obowiązujący stan prawny. Sąd zwrócił uwagę, że przepis art. 129 ust 5 pkt 1 u.g.n dopuszcza wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu nie w przypadkach, w których wydano decyzję na podstawie art. 124 u.g.n., ale w przypadkach, o których w nim mowa. Taka redakcja powołanego przepisu pozwala na stwierdzenie, że tożsamość instytucji prawnej i szczególnego rodzaju wywłaszczenia są okolicznością, w której może dojść do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu. Sąd wskazał, że skarżący jest właścicielem nieruchomości, w stosunku do której orzeczono o szczególnym rodzaju wywłaszczenia. Złożył on także wniosek o ustalenie odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości pod rządami aktualnie obowiązującej ustawy. Zatem wniosek ten winien zostać merytorycznie rozpoznany na podstawie obowiązujących reguł określających przesłanki i wysokość odszkodowania. Zadaniem organów jest wobec tego zbadanie, czy istotnie skarżący doznał uszczerbku majątkowego z powodu istniejącego ograniczenia i czy z tego powodu należy mu się odszkodowanie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. na podstawie art. 112 ust. 4, art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt. 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2, 3, 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2014r. poz. 518 z późn. zm.) ustalił odszkodowanie pieniężne za zmniejszenie wartości nieruchomości położonej w C. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr 1, spowodowane przeprowadzeniem przez nieruchomość kanału centralnego ogrzewania do osiedla "[...]" w wysokości 175 000zł oraz zobowiązał "A" sp. z o.o. do wypłaty ustalonego odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wyliczenie o ile zmniejszyła się wartość przedmiotowej nieruchomości w związku ze zlokalizowaniem na niej kanału centralnego ogrzewania. Dokonał również pozytywnej oceny sporządzonego operatu szacunkowego i sprawdził przesłanki na jakich biegły oparł konkluzję oraz wyniki przedstawione w opinii, uznając opinię za spójną, logiczną i zupełną. Nie stwierdził również, aby naruszono przepisy prawa regulujące kwestie szacowania nieruchomości. W trakcie prowadzonego postępowania analizując operat wystąpił do biegłego o przedstawienie dodatkowych uzupełnień i wyjaśnień. Odnosząc się do zarzutów uczestnika postępowania wyjaśnił, że twierdzenia o wadliwości opinii powinny wskazywać na konkretne przepisy prawa, których biegły winien przestrzegać, a które zostały naruszone. Podkreślił również, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka "A" podnosząc, że decyzja została wydana w stosunku do podmiotu, który nie powinien być stroną postępowania, bowiem w chwili ograniczenia własności działki nr 1 poprzednik prawny spółki był przedsiębiorstwem państwowym , które nie mogło samo nabywać praw i obowiązków, a sprawowało jedynie zarząd powierzonym mieniem, dlatego ograniczenie prawa własności nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, który powinien być adresatem decyzji. Zakwestionowała również możliwość zastosowania w sprawie art.129 ust.5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wobec nie wykazania przez wnioskodawcę, że poniesiona przez niego szkoda była bezpośrednim skutkiem decyzji administracyjnej. Zarzuciła również błędne określenie wysokości odszkodowania na podstawie opinii, w której biegły ustalił przeznaczenie nieruchomości na cele budowlane, nie uwzględniając faktycznego sposobu jej użytkowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9a i art.129 ust.5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz. U. z 2014r., poz.518 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że wyceny przedmiotowej nieruchomości dokonano w oparciu o aktualne przeznaczenie nieruchomości wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, zamiast zgodnie z treścią art.130 u.g.n. według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw. Przy czym przeznaczenie zgodnie z art.154 u.g.n. ustala się w oparciu o faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. W tej sytuacji bez znaczenia pozostaje potencjalna możliwość zabudowy działki. Niezależnie od tego Wojewoda wskazał, że biegły zastosował metodę korygowania ceny średniej niezgodnie z § 4 ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przyjmując do porównania 7 transakcji zamiast kilkunastu jak wskazuje przepis. Nadto do porównania nie przyjął nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej w zakresie ich przeznaczenia oraz różniące się między sobą. Organ wskazał, że biegły przyjął zbyt mały zakres obszarowy badanego rynku, ograniczając się jedynie do niektórych dzielnic miasta, co mogło spowodować kłopoty ze znalezieniem transakcji dotyczących podobnych nieruchomości. W takim przypadku powinien ustalić wielkość współczynnika obniżenia wartości nieruchomości, na podstawie odrębnej analizy uwzględniającej sposób ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości. Zdaniem Wojewody biegły błędnie ustalił również strefę ochronną wzdłuż kanału ciepłowniczego. W tej sytuacji konieczne było zlecenie wykonania kolejnego operatu szacunkowego sporządzonego zgodnie z przepisami prawa. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł J. J. reprezentowany przez fachowego pełnomocnika. Zarzucił zaskarżonej decyzji obrazę przepisów postępowania polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji pomimo braku do tego przesłanek, nadto naruszenie granic swobodnej oceny dowodów oraz wadliwą ocenę operatu szacunkowego wkraczającą w merytoryczną zasadność opinii. Niezależnie od tego zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art.130 u.g.n. i art.154 u.g.n. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że zarzuty pod adresem sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego, nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i skierowania sprawy do ponownego postępowania, w sytuacji gdy organ odwoławczy w pozostałym zakresie podzielił stanowisko organu I instancji. Wskazał również, że wprawdzie organ może dokonać oceny operatu szacunkowego, to jednak nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. W ocenie skarżącego wartość nieruchomości należało ustalić w oparciu o art. 151 ust.1 u.g.n., który zawiera definicję wartości rynkowej. Nadto wskazał, że po nowelizacji art. 130 u.g.n. nie określa o jakie przeznaczenie nieruchomości chodzi i brak jest również wyraźnego odesłania w tym zakresie do treści art.154 u.g.n. Wskazał również, że nie ma przeszkód do tego, by pomimo braku studium oraz planu miejscowego przyjąć, że nieruchomość ma inne przeznaczenie niż wynikające z jej faktycznego wykorzystania, bowiem istnieje możliwość uzyskania w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowego pełnomocnik uczestnika postępowania "A" Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi przychylając się do stanowiska Wojewody. Jednocześnie ponownie podniósł zarzut odwołania, że spółka nie powinna być adresatem uchylonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz.1647 z późń. zm.). W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie zajmował już stanowisko tut. Sąd w wyroku z dnia 5 grudnia 2012r. sygn. akt II SA/Gl 601/12 w którym przesądził, że w sprawie zastosowanie znajdą przepisy aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami i w oparciu o te przepisy organy powinny rozpoznać wniosek skarżącego o odszkodowanie z tytułu utraty wartości nieruchomości, ustalając jednocześnie, czy istotnie skarżący doznał uszczerbku majątkowego z powodu istniejącego ograniczenia i czy z tego powodu należy mu się odszkodowanie. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012r., poz.270 z późn. zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powołanym orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd w niniejszej sprawie była decyzja organu odwoławczego o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w oparciu o przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 z późń. zm., dalej "k.p.a."). Rozstrzygnięcie organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane powszechnie w orzecznictwie i piśmiennictwie jako decyzja kasacyjna, co jest zgodne z rozumieniem orzeczenia kasacyjnego w doktrynie postępowania cywilnego jako orzeczenia, w którym uchyla się zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (por. np. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 420). Zgodnie z tym przepisem organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ( patrz; wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Kr 1597/12, LEX nr 1277990). Trafnie podkreślano w piśmiennictwie, że brak wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223). Według W. Dawidowicza "dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 k.p.a., organ odwoławczy wykorzystuje w tych warunkach, kiedy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami. Organ odwoławczy będzie korzystał z powyższego artykułu z reguły w tych wypadkach, kiedy przewiduje uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej we własnym zakresie" (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223-225). W sytuacji gdy zachodzi konieczność sporządzenia na nowo operatu szacunkowego oraz przeprowadzenia na jego podstawie dowodu co do wartości nieruchomości uzasadnione jest zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art.138 § 2 k.p.a., bowiem operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W trybie art.136 k.p.a. może być uzupełniona opinia biegłego, ale ponowne sporządzenie operatu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i pociąga za sobą konieczność wydania decyzji kasacyjnej ( por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010r. sygn. akt I OSK 226/10, LEX nr 745181). Zatem zasadnie Wojewoda gdy stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o operat szacunkowy, który nie spełniał wymogów wynikających z treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U. nr 207, poz.2109 z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, bowiem uzupełnienie postępowania w tym zakresie przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. Chybione zdaniem Sądu są zarzuty skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji ( tekst jedn. Dz. U. z 2014r., poz.518 z późń. zm., dalej "u.g.n.") jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Natomiast z treści art. 156 ust.1 u.g.n. wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. W tej sytuacji operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest podstawą ustalenia zarówno wzrostu jaki i zmniejszenia wartości nieruchomości oraz stanowi jedyny merytoryczny dowód na potwierdzenie tej okoliczności. Regulacja ta nie zwalnia oczywiście organu administracji z oceny operatu szacunkowego, jak każdego dowodu zgromadzonego w sprawie. W myśl art. 80 k.p.a. organy administracji publicznej mają prawo do swobodnej oceny dowodów. Dokonując analizy zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organ II instancji dokonał takiej oceny i ocena ta była prawidłowa, na co wskazuje treść uzasadnienia decyzji. Zgodzić należy się z tezą, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak mimo wszystko dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Zdaniem Sądu organ odwoławczy dokonał takiej oceny nie wykraczając poza granice wyznaczone przez zasadę swobodnej oceny dowodów, a poczynione w tym zakresie przez organ odwoławczy ustalenia Sąd w pełni podziela i przyjmuje jako własne. Zgodnie z art.130 ust.1 u.g.n. w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, zatem w niniejszej sprawie w dniu wydania decyzji z dnia [...] r., w której Prezydent Miasta C. zezwolił Dyrekcji Rozbudowy Miasta C. na przeprowadzenie, konserwację i utrzymanie w stanie czynnym na czas nieograniczony kanału centralnego ogrzewania do osiedla "[...]" przez nieruchomość stanowiącą obecnie własność skarżącego. Wątpliwości interpretacyjne treści wskazanego przepisu na które powołuje się skarżący, odnoszą się do kwestii ustalenia przeznaczenia terenu w przypadku gdy na danym terenie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie można wówczas jednoznacznie określić, czy chodzi o faktyczne dotychczasowe przeznaczenie nieruchomości, czy też chodzi o przeznaczenie nieruchomości ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w niniejszej sprawie z taką sytuacją nie mamy doczynienia, bowiem w chwili wydania decyzji zezwalającej na przeprowadzenie przez nieruchomość kanału ciepłowniczego, teren ten nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który uchwalony został dopiero [...] r. Dla ustalenie przeznaczenia terenu bez znaczenia pozostaje również potencjalna możliwość zabudowy przedmiotowej nieruchomości po uprzednim uzyskaniu warunków zabudowy, w sytuacji gdy właściciel nieruchomości o takie warunki nie wystąpił. Przy ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przeznaczenie nieruchomości należy ustalać w kolejności kryteriów wskazanych w art. 154 u.g.n. tj. w pierwszej kolejności należy przyjąć takie przeznaczenie nieruchomości, jakie zostało określone w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 154 ust. 1 u.g.n.), w przypadku jego braku przeznaczenie nieruchomości powinno zostać ustalone na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 154 ust. 2 u.g.n.), a dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n.). Trzeba jednakże dostrzec, że jedyne kryterium, które powtarza się we wszystkich przepisach dotyczących określenia wysokości odszkodowania to zdefiniowany w art. 4 pkt 17 u.g.n. "stan nieruchomości" obejmuje na równi "stan faktyczny" istniejący na nieruchomości (tekst jedn.: "aktualny sposób użytkowania" czy "faktyczny sposób użytkowania") jak też "stan prawny" (w tym jej przeznaczenie w planie miejscowym wraz z "surogatami" planu wskazanymi w art. 154 u.g.n.) zatem przy określaniu wartości nieruchomości należy wziąć pod uwagę, oprócz "stanu nieruchomości", dodatkowo "przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. (por. wyroku TK z dnia 16 października 2012r. sygn. akt K 4/10). Sąd nie podziela również stanowiska uczestnika postępowania o skierowaniu decyzji do niewłaściwego podmiotu. Biorąc pod uwagę, że podstawą ustalenia odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości było przeprowadzenie przez należącą do skarżącego nieruchomość kanału ciepłowniczego, to przyjąć należy zgodnie z wcześniejszym stanowiskiem Sądu, że ograniczenie to jakkolwiek powstało po rządami innych przepisów i na rzecz innego podmiotu, to nadal istnieje i wywołuje skutki pod postacią ograniczenia prawa właściciela nieruchomości, na rzecz aktualnego właściciela kanału ciepłowniczego, stąd zobowiązanym do wypłaty odszkodowania z tego tytułu pozostaje podmiot aktualnie korzystający z tego ograniczenia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz.270 z późn. zm.) skargę oddalił.