II OSK 3017/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 267/15 w sprawie ze skargi A. F. i A. F. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A. F. i A. F. solidarnie na rzecz Wojewody Pomorskiego kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 1 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie ze skargi A. F. i A. F. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo z przyczyny wyszczególnionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Prezydent Miasta Gdyni na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm. - dalej zwanej ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r.) zatwierdził projekt budowlany i zezwolił Gminie Miasta Gdyni na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi gminnej w Gdyni - ulicy M., K. i O., obejmującej budowę jezdni wraz z odwodnieniem i oświetleniem, budowę chodników i zajazdów wraz z przebudową infrastruktury technicznej, zatwierdził projekt podziału nieruchomości oraz zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli B. i J. W., E. i J. W., a także A. i A. F. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżoną decyzję w części dot. pkt I i zatwierdził projekt budowlany oraz zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Rozbudowa ul. M., K. i O. w G.", na działkach w niej wymienionych, pozostałe elementy decyzji pozostawiono bez zmian. Zdaniem organu odwoławczego, wniosek o wydanie decyzji spełnia wszystkie wymogi przewidziane w art. 11d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., a do uchylenia decyzji organu I instancji doszło z uwagi na to, że wymienione zostały w niej numery działek sprzed podziału. Skargę na powyższą decyzję złożyli A. F. i A. F., zarzucając jej naruszenie art. 77, art. 85 § 1 K.p.a. i art. 11d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., podkreślając fakt przeprowadzenia postępowania z pominięciem ich uprawnień i zastrzeżeń oraz zaakceptowanie nieracjonalnych rozwiązań. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 1 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dopuścił do udziału w postępowaniu B. W.– spadkobiercę M. W. (współwłaściciela działki nr [...], na której planowana jest inwestycja), który został przez organ uznany za stronę postępowania. Jego spadkobiercy B. W. i T. W. nie brały udziału w prowadzonym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie jest bezsporne, że inwestor ubiegając się o wydanie decyzji złożył wszystkie dokumenty wymienione w art. 11d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zaskarżona decyzja czyni również zadość wymogom z art. 11f ust. 1 ww. ustawy, a zgodnie z art. 11i ust. 1 ustawy w związku z art. 35 ust. 1 i 4 oraz art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) organ nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji wskazując na specyficzny charakter ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. podkreślił, że organ orzekający o lokalizacji drogi w tym trybie nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu, a tego domagali się skarżący. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno – wykonawcze. Organ właściwy do zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dokonuje jedynie sprawdzenia, czy wniosek spełnia ustawowe wymogi, czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą. Analizując wyrażone na tle tej ustawy poglądy Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ingerencja organu w ocenę przebiegu drogi może nastąpić tylko w wyjątkowych sytuacjach. W niniejszej sprawie planowana inwestycja jest uzasadniona celem publicznym (art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Z uwagi na ukształtowanie zabudowy, budowa drogi na tym terenie jest niewątpliwie celowa w związku z istnieniem zabudowy mieszkaniowej na działkach położonych wzdłuż drogi. Za niezasadny uznał Sąd pierwszej instancji zarzut usytuowania drogi w zbyt małej odległości od istniejącego na działce skarżących obiektu budowlanego. Przepis art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) nie dotyczy bowiem sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego, a normuje odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej podczas budowy obiektu budowlanego. Zatem dwumetrowa odległość budynku od planowanej drogi nie wyklucza możliwości realizacji inwestycji. Nadto z okoliczności sprawy nie wynika brak dostępu do budynku skarżących wskutek realizacji inwestycji. Odnośnie twierdzeń, że pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania, Sąd odwołał się do art. 13 ust. 3 ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zdaniem Sądu zarzut dotyczący charakteru przedmiotowej inwestycji. Skoro wychodzi ona poza granice dotychczasowego pasa drogowego i wymaga przejęcia własności nieruchomości, to stanowi rozbudowę drogi, która jest traktowana jako budowa drogi (art. 3 pkt 6 i 7a Prawa budowlanego). Za zasadny uznał natomiast Sąd pierwszej instancji zarzut niepowiadomienia o prowadzonym postępowaniu B. W. Jak wskazał Sąd, śmierć M. W. nastąpiła w dniu 6 sierpnia 1993 r., a jego spadkobiercami są B. W. i T. W., co potwierdza złożony do akt sprawy protokół dziedziczenia. Cytując z kolei art. 11d ust. 5 i 7 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., Sąd zaznaczył, że jako właściciel nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w katastrze nieruchomości figurował M. W., który został przez organ zaliczony do kręgu stron postępowania. Organ posiadał informację o śmierci M. W. Literalne stosowanie ww. przepisu pozwala natomiast na pominięcie w postępowaniu spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości w każdym przypadku i nie nakłada na organ obowiązku zachowania w tym zakresie choćby minimalnych aktów staranności w zakresie umożliwienia spadkobiercom wykazania praw do spadku. W ocenie Sądu taka interpretacja nie zasługuje jednak na aprobatę. Niewątpliwie celem tego unormowania nie było wyeliminowanie z postępowania spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości, lecz zapobieżenie przedłużaniu postępowania w sprawie o realizację inwestycji drogowej. Analizowana ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. z istoty wprowadza szereg ograniczeń uzasadnionych celem, jakim jest budowa sieci drogowej. Zdaniem Sądu I instancji prowadzone postępowanie zmierza do pozbawienia właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod drogi prawa własności, a wobec tego jeżeli zachowanie ich gwarancji procesowych w postępowaniu jest możliwe, bez szkody dla szybkości postępowania, to brak jest postaw do pozbawienia ich prawa udziału w postępowaniu. Jak wskazał Sąd, z odpisu aktu zgonu znajdującego się w aktach sprawy wynikało, że zmarły pozostawał w chwili śmierci w związku małżeńskim z T. W., nadto uczestnikami postępowania byli J. W. i B. W., którzy z uwagi na zbieżność nazwisk mogli być krewnymi zmarłego. Organ nie zwracał się do małżonki zmarłego T. W. ani B. i J. W. o wskazanie spadkobierców zmarłego oraz wykazanie przez nich praw do spadku. Podjęcie takiej czynności umożliwiłoby spadkobiercom zmarłego wykazanie w zakreślonym przez organ terminie praw do spadku i wzięcie udziału w prowadzonym postępowaniu. Dodatkowo organ traktował T. W. jako stronę w prowadzonym wcześniej postępowaniu dotyczącym lokalizacji drogi na działce nr [...], co wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 888/08. Odwołując się do art. 31 ust. 2 ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., Sąd podkreślił, że ponieważ zaskarżonej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a od daty rozpoczęcia realizacji inwestycji do dnia wyrokowania minął okres 14 dni, zatem powyżej stwierdzona wadliwość polegająca na pozbawieniu stron możliwości wzięcia udziału w postępowaniu mogła skutkować jedynie stwierdzeniem wydania decyzji z naruszeniem prawa z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stwierdził wydanie decyzji z naruszeniem prawa z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Pomorski, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi A. F. i A. F. w całości, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (zwanej również "specustawą drogową"), a w szczególności: 1. art. 11d ust. 7 i 8 w zw. z art. 11d ust. 5 specustawy drogowej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd Wojewódzki konieczności ustalania przez organ z urzędu aktualnego kręgu stron postępowania, w tym kręgu następców prawnych zmarłej strony – M. W.; 2. art. 11c w zw. z art. 11d ust. 7 i 8 specustawy drogowej oraz art. 28 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy specustawy drogowej nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek ustalania aktualnego kręgu stron postępowania z urzędu; 3. art. 11f ust. 5 specustawy drogowej błędną wykładnię polegającą na przyjęciu konieczności ustalania przez organ z urzędu aktualnego kręgu stron postępowania, w tym poprzez ustalanie następców prawnych zmarłych stron postępowania, w tym kręgu następców prawnych zmarłej strony – M. W.; II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie: 1. art.145 § 3 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że zaskarżona decyzja narusza prawo z przyczyny wyszczególnionej w art.145 § 1 pkt 4 K.p.a., mimo iż zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego odpowiadała prawu; 2. art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 11d ust. 7 i 8 specustawy drogowej oraz art. 28 K.p.a. poprzez przedwczesne uznanie, że postępowanie administracyjne w wyniku, którego została wydana decyzja Wojewody Pomorskiego, dotknięte jest wadą polegającą na braku udziału w postępowaniu osób, którym takie prawo, z uwagi na ich interes prawny winno przysługiwać; 3. art. 3 § 1 i art. 150 P.p.s.a. przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej dostrzegł naruszenie przepisów prawa procesowego i zastosował określone w ustawie środki kontroli legalności i w konsekwencji stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo z przyczyny wyszczególnionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., mimo iż zaskarżona decyzja Wojewody Pomorskiego odpowiadała prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Stwierdzić trzeba, iż podstawowy problem ujawniony na tle niniejszej sprawy dotyczył ustalenia, czy organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wobec ustalenia w toku postępowania, iż właściciel działki objętej wnioskiem o wydanie takiej decyzji nie żyje, miał obowiązek podejmowania dalszych czynności, mających na celu ustalenie spadkobierców zmarłego i umożliwienie im wzięcia udziału w takim postępowaniu, czy też nie ciążył na nim taki obowiązek. Kluczowe z punktu widzenia odpowiedzi na to pytanie pozostają przepisy art. 11d ust. 5 oraz art. 11f ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przepisy te wprowadziły specyficzne i odrębne od ogólnego postępowania administracyjnego (art. 11c ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.) rozwiązania w zakresie doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz samej decyzji. W zależności od podmiotu przewidziano w nich: wysłanie zawiadomienia oraz zawiadomienie w drodze obwieszczenia. Odnośnie pierwszego rozwiązania organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany dokonać zawiadomień i doręczeń w sposób wskazany w tym przepisie. Odbywa się ono na adres wskazany w katastrze nieruchomości, którego funkcję pełni również ewidencja gruntów i budynków. Oznacza to, iż działania organu prowadzącego takie jak przedmiotowe postępowanie mogły i co do zasady powinny ograniczyć się do ww. czynności. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, literalne stosowanie ww. unormowania pozwala na pominięcie w postępowaniu spadkobierców zmarłego właściciela nieruchomości w każdym przypadku, gdy nie zostali oni ujawnieni w ww. rejestrach. Sąd pierwszej instancji nie wskazał przy tym na żadne takie okoliczności, które uprawniałyby go do odstąpienia od literalnego (jasnego) brzmienia przepisów art. 11d ust. 5 oraz art. 11f ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Po pierwsze, jak słusznie zauważył Wojewoda Pomorski w uzasadnieniu rozpoznawanej kasacji, obowiązkiem właścicieli, użytkowników wieczystych i ich spadkobierców jako prawidłowo dbających o swoje sprawy jest aktualizowanie danych znajdujących się w urzędowych rejestrach, w tym w ewidencji nieruchomości. Skutków uchybień w tym zakresie – w niniejszej sprawie nie przeprowadzenia postępowania spadkowego – nie można przerzucać na inne podmioty niż te do tego uprawnione. Po drugie, rozważania te należy odnieść do specyfiki niniejszej sprawy, wymagającej od organu sprawnego działania, tak by decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana w ciągu 90 dni (art. 11a ust. 3). Po trzecie, brak jest również w niniejszej sprawie takich okoliczności, które wskazywałyby że postępowanie było prowadzone z naruszeniem zasady wskazanej w art. 8 K.p.a. Podkreślić należy bowiem, iż M. W. zmarł 6 sierpnia 1993 r., zaś wniosek o wydanie przedmiotowej decyzji złożono w dniu 4 września 2013 r., natomiast protokół dziedziczenia sporządzony w dniu 11 lutego 2014 r. przedstawiono dopiero na rozprawie przed Sądem I instancji w dniu 1 lipca 2015 r. Tym samym brak aktualności rejestru gruntu utrzymywał się przez ponad dwadzieścia lat. Nadto organ I instancji po uzyskaniu informacji o śmierci M. W. zwrócił się do Sądu Rejonowego w Gdyni o udzielenie informacji, czy toczyło się lub jest w toku postępowanie spadkowe o stwierdzenie nabycia spadku m.in. po ww. zmarłym. W odpowiedzi pismem z dnia 14 października 2013 r. Sąd poinformował organ, że postępowanie takie nie toczyło i się nie toczy. Tym samym wobec nie wykazania prawa do spadku uprawnionym było pominięcie w toku dalszych czynności procesowych ww. zmarłego i nie poszukiwanie jego następców prawnych przez organ (art. 11d ust. 7 i 5 oraz art. 11f ust. 5 analizowanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.). Jako usprawiedliwionych okoliczności dla odstąpienia od wykładni literalnej analizowanych przepisów nie można było uznać pozbawienia właścicieli nieruchomości przeznaczonych pod drogi prawa własności, jak również tego, że T. W. była stroną w innym, prowadzonym wcześniej postępowaniu Z przedstawionych wyżej przyczyn stwierdzić trzeba, iż Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że w niniejszej sprawie spadkobiercom M. W. w sposób nieuprawniony uniemożliwiono wzięcie udziału w niniejszym postępowaniu, a tym samym, że została zrealizowana przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Z tych też względów za zasadne należało uznać podnoszone w rozpoznawanej kasacji zarzuty naruszenia art. 11d ust. 7 i 8 w związku z art. 11d ust. 5 ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., naruszenia art. 11c w zw. z art. 11d ust. 7 i 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 28 K.p.a. oraz naruszenia art. 11f ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (zarzuty I.1-3). W konsekwencji powyższego uwzględnieniu podlegały również zarzuty naruszenia art. 145 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 pkt 4 (zarzut II.1) oraz naruszenia art. 145 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 11d ust. 7 i 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w związku z art. 28 K.p.a. (zarzut II.2.). Sąd rozpoznający niniejszą kasację nie dopatrzył się natomiast związku z przedmiotem niniejszej sprawy normy art. 150 P.p.s.a., co tym samym nie pozwalało na uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 150 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (zarzut II.3). Mając na uwadze powyżej wykazaną wadliwość wniosków wyprowadzonych przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku z niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uchylając zaskarżony wyrok, za zasadne uznał również rozpoznanie wniesionej skargi, stwierdzając, iż istota sprawy została już dostatecznie wyjaśniona. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 tej ustawy.