I OSK 257/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia NSA del. Jerzy Krupiński Protokolant st. asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w 2 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 60/14 w sprawie ze skargi J. W. na przewlekłość Wojewody [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenie odszkodowania z tego tytułu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 60/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pkt I odrzucił skargę w zakresie dotyczącym postępowania prowadzonego do dnia 20 grudnia 2012 r.; w pkt II dalej idącą skargę J. W. na przewlekłość Wojewody [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb C., i ustalenie odszkodowania z tego tytułu oddalił. J. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość postępowania Wojewody [...], któremu zarzucił, że od 8 lat i 7 miesięcy prowadzi postępowanie o wywłaszczenie i ustalenie odszkodowania za nieruchomość nr [...] w C., Gmina N.. Skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania Wojewody [...] od dnia 8 listopada 2005 r. do dnia 23 czerwca 2014 r., w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość nr [...] w C., Gmina N.; stwierdzenie, że przewlekłość postępowania spowodowana jest rażącym naruszeniem prawa; oraz zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie skargi w zakresie dotyczącym postępowania objętego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wr 40/12, jako skargi dotyczącej sprawy prawomocnie osądzonej; oraz oddalenie skargi dotyczącej przewlekłości postępowania w pozostałym zakresie jako niezasadnej. Wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że z uwagi na prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu o sygn. akt II SAB/Wr 40/12, który obejmował swoimi granicami okres od wszczęcia postępowania do dnia 20 grudnia 2012 r. korzysta z powagi rzeczy osądzonej, co oznacza, że przedmiotowa skarga J. W. w zakresie dotyczącym postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę [...] do dnia 20 grudnia 2012 r. jest niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy w pkt I sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Oceniając pozostały okres, tj. od dnia 21 grudnia 2012 r., Sąd wskazał, że wśród czynności organu, które miały miejsce po dniu 20 grudnia 2012 r. można wskazać na – po pierwsze – jeszcze przed wydaniem wyroku dotyczącego przewlekłości postępowania przez sąd administracyjny, zawiadomieniem z dnia 31 października 2012 r. poinformowano stronę o wskazaniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2013 r. Z kolei pismem z dnia 5 lutego 2013 r. przesłano stronie wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów i budynków, jednocześnie informując o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2013 r. Po wtóre pismem z dnia 14 marca 2013 r. zwrócono się do J. W. o wskazanie dogodnego terminu rozprawy administracyjnej, co wynikało z faktu nieuczestniczenia w rozprawie administracyjnej wyznaczonej wcześniej, mimo deklaracji osobistego w niej udziału. Następnie organ pismem z dnia 26 kwietnia wskazał w trybie art. 36 K.p.a. nowy termin załatwienia sprawy, jako przyczynę wskazując ustalenie terminu i przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz umożliwienie stronom, przed wydaniem decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, zapoznania się z całym materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Podobny charakter miały pisma Wojewody [...] z dnia 15 maja i 14 czerwca 2013 r. Z kolei pismem z dnia 13 czerwca 2013 r. organ I instancji wystąpił do biegłego o wyjaśnienie kwestii aktualności operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania. Okoliczność ta stała się podstawą do kolejnej zmiany terminu załatwienia sprawy, o czym poinformowano pismem z dnia 3 lipca 2013 r. Jak wynika z pisma biegłego datowanego na dzień 27 czerwca 2013 r. ze względu na zmiany uwarunkowań ekonomicznych i gospodarczych, nie istniała możliwość potwierdzenia aktualności operatu, co spowodowało podjęcie czynności związanych ze zleceniem nowego operatu, o czym poinformowano strony pismem z dnia 23 lipca 2013 r. Ponieważ zaistniały problemy z odbiorem nowego operatu Wojewoda [...] po raz kolejny przesunął termin załatwienia sprawy – pismo z dnia 5 listopada 2013 r. O sporządzeniu operatu i przedłożeniu go organowi poinformowano pismem z dnia 16 grudnia 2013 r., pouczając strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i składania uwag. Mimo wezwania stron na rozprawę administracyjną – pismo z dnia 15 stycznia 2014 r., nie doszło do tej czynności zaś J. W. składał do organu wnioski pismami z dnia 13 stycznia, 15 stycznia, 17 stycznia, 7 lutego, 18 lutego, 18 kwietnia 2014 r. Zdaniem sądu działania organu w tym zakresie były prawidłowe i miały cechy niezbędnej szybkości, a co za tym idzie nie można im przypisać oznak przewlekłego prowadzenia postępowania. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu na rzecz skarżącego odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa nieruchomości w kwocie 2423800,00 zł. W dniu 4 czerwca 2014 r. do organu wpłynęło odwołanie J. W. o od opisanej decyzji, które przekazano do organu II instancji wraz z aktami sprawy na przewlekłość przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, Minister Infrastruktury i Rozwoju nie wydał decyzji w trybie odwoławczym. Sąd zauważył, że w dniu 25 czerwca 2014 r. do organu wpłynęła skarga J. W. skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu dotycząca przewlekłości postępowania dotyczącego nieruchomości opisanej jako działka nr [...] w C. Sąd w składzie rozpoznającym skargę, oceniając przebieg kontrolowanego postępowania administracyjnego w kontekście przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687), zwrócił uwagę, że sprawy, których przedmiotem jest ustalenie i zasądzenie odszkodowania mają w zasadzie charakter cywilnoprawny (sporny), a jedynie z woli ustawodawcy niektóre z nich zostały – jak na przykład niniejsza – przeniesione na grunt postępowania administracyjnego. To zaś powoduje, że w ramy instytucji procedury administracyjnej wtłoczono nie tylko "sprawę odszkodowawczą" wymagającą rozstrzygnięcia, ale również całokształt przeciwstawnych interesów, jakie mają podmiot wywłaszczony i podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Posiadanie sprzecznych interesów przez strony postępowania odszkodowawczego rzutuje zaś na sposób korzystania przez strony z uprawnień procesowych i stawia organ w sytuacji nie tylko arbitra (taką pozycję ma – co do zasady – sąd powszechny w sprawie cywilnej), ale i aktywnego czynnika zlecającego, przeprowadzającego i na koniec oceniającego poszczególne dowody. Z tego zaś wynika, że postępowanie zmierzające do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ma charakter złożony i wymaga od organu zastosowania niemal wszystkich znanych środków dowodowych. Przede wszystkim obligatoryjne jest zasięgnięcie opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego), które ma przybrać postać operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest zaś wysoce specjalistyczną i sformalizowaną postacią opinii biegłego. Dalej, specyfika postępowania odszkodowawczego wymaga od organu dokonywania ustaleń stanu faktycznego zagospodarowania nieruchomości w określonej dacie, co również rodzi konieczność sięgania po wszystkie możliwe środki dowodowe (przesłuchania, oględziny, kwerendy archiwalne itp.). Dodatkowo wypada zauważyć, że inicjatywa dowodowa w postępowaniu służy nie tylko organowi, ale i stronom (z czego skarżący często korzysta w kontrolowanym postępowaniu, do czego oczywiście ma prawo, ale czym – nolens volens – również przyczynia się do przedłużenia postępowania). To wszystko ma wpływ na przebieg i tempo postępowania i skutkuje tym, że postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości trwają zwykle dłużej niż "klasyczne" postępowania administracyjne, a czas ich trwania bywa w efekcie zbliżony do czasu trwania postępowań przed sądami cywilnymi. Reasumując, Sąd dokonał oceny przebiegu postępowania przed organem administracji publicznej i stwierdził, że czynności podejmowane przez organ zmierzały bezpośrednio do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Terminy wyznaczane rzeczoznawcy majątkowemu i podmiotom, do których zwracał się wojewoda, były uzasadnione potrzebami postępowania. Nadto przeprowadzanym przez organ czynnościom nie można im prima facie przypisać cech zbędności czy pozorności. Nie sposób również uznać, aby po dniu 20 grudnia 2012 r. organ działał bez należytej staranności, czy też aby podejmował czynności (w tym dowodowe) pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Nie można też skutecznie zarzucić organowi mnożenia czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Nadto Sąd stwierdził, że postępowanie prowadzone jest przez organ obiektywnie długo, lecz bynajmniej nie z powodu podejmowania przez organ czynności w znacznych odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Przeciwnie, zdaniem Sądu, czynności organu były prawidłowe i w tym zakresie nie można stwierdzić, że postępowanie administracyjne w okresie po dniu 20 grudnia 2012 r. do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie było prowadzone przez Wojewodę [...] w sposób przewlekły. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożył J. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 149 p.p.s.a. przez akceptację postępowania Wojewody [...], który naruszył art. 35 K.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, ponieważ od 9 lat przewlekane jest postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Przede wszystkim wskazania wymaga, że prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu o sygn. akt II SAB/Wr 40/12 oceniony został stan przewlekłości postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] w okresie od wszczęcia postępowania do dnia wydania wyroku, tj. 20 grudnia 2012 r. Wyrokiem tym Sąd stwierdził wystąpienie przewlekłości zobowiązując organ do wydania decyzji w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, jednak nie stwierdził by miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że zasadniczo stan przewlekłości aktualnie może być badany za okres od 20 grudnia 2012 r. do dnia 22 października 2014 r. w jakim Sąd I instancji kontrolował przedmiotową sprawę. Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że w związku z prawomocnym wyrokiem o sygn. akt II SAB/Wr 40/12 granice przedmiotowej sprawy zostały określone w taki właśnie sposób. Z tego względu Sąd zasadnie odrzucił skargę w zakresie dotyczącym postępowania prowadzonego przez organ do dnia 20 grudnia 2012 r., stosując art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Wynika z tego, że strona skarżąca kasacyjnie błędnie sformułowania zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 149 p.p.s.a. i art. 35 K.p.a. i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, ponieważ w związku z ww. wyrokiem granice przedmiotowej sprawy nie mogły obejmować postępowania organu, jako prowadzonego od 9 lat. Zarzut ten został zatem błędnie sformułowany – ale także w związku z tym, że art. 149 p.p.s.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych, a zarzut skargi kasacyjnej nie precyzuje, której konkretnie dotyczy. Sąd, oceniając sposób prowadzenia postępowania przez organ od dnia 21 grudnia 2012 r. do dnia orzekania, prawidłowo wyłożył definicję przewlekłości postępowania, co zasadniczo polega na nieuzasadnionym przedłużaniu terminu załatwienia sprawy, w tym przez podejmowanie działań pozornych, które w rzeczywistości nie prowadzą do zakończenia postępowania, tj. wydania decyzji administracyjnej. Stan taki dotyczy więc sytuacji, w której organ nie wydaje decyzji w terminie, choć powinien to uczynić w terminie określonym przez prawo (art. 35 K.p.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na toczące się postępowania sądowoadministracyjne, z których jedno dotyczyło przewlekłości (zakończone wyrokiem NSA o sygn. akt I OSK 712/13), a drugie – sprawy ustalenia wysokości odszkodowania co do meritum (zakończone wyrokiem NSA o sygn. akt I OSK 1607/10), należy wskazać, że w związku z wyrokiem o sygn. akt II SAB/Wr 40/12 trzydziestodniowy termin do wydania decyzji przez Wojewodę rozpoczął swój bieg od dnia, w którym został organowi doręczony prawomocny wyrok NSA z dnia 13 listopada 2013 r. o sygn. akt I OSK 712/13, który determinował prawomocność wyroku WSA we Wrocławiu o sygn. akt II SAB/Wr 40/12. Na co zasadnie wskazał Sąd, Wojewoda jeszcze przed rozpoczęciem biegu tego terminu, podejmował działania w sprawie, które z uwagi na nieobecność skarżącego na rozprawach administracyjnych i jego kolejne wnioski (w tym ostatnia z 18 kwietnia 2014 r. doprowadziły do wydania przez Wojewodę decyzji w dniu [...] kwietnia 2014 r. Skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie oraz w trakcie postępowania odwoławczego zainicjował kolejne postępowanie przeciwko Wojewodzie w sprawie przewlekłości postępowania, a więc w sytuacji gdy organ ten nie pozostawał w żadnej zwłoce, podnosząc zarzuty pozorności podjętego aktu administracyjnego. Jednak argumentem za uznaniem, że w sprawie mamy do czynienia z przewlekłością nie może stanowić zastosowanie obowiązujących przepisów prawa w ustalonym stanie faktycznym sprawy. W innym wypadku ocena przewlekłości wkraczałaby w merytoryczną ocenę legalności aktu administracyjnego, czemu zasadniczo służy odwołanie oraz skarga do sądu administracyjnego. Nie można zarzucać organowi, że ten nie podejmował starań celem zakończenia postępowania. To, że organ podjął decyzję podlegać może merytorycznej ocenie jej legalności w administracyjnym toku instancji, co też nastąpiło w wyniku wydania przez Ministra decyzji z [...] września 2014 r. Z punktu widzenia przewlekłości znaczenie ma to jakie działania organ podejmował pomiędzy wydawanymi decyzjami. Fakt wydania decyzji nie jest nośnikiem przewlekłości postępowania; ewentualny brak jej legalności świadczy zaś jedynie o osłabieniu skuteczność podejmowanych przez organ działań i stawia co najmniej w wątpliwym świetle realizację takich zasad jak: legalizmu, prawdy obiektywnej i budowania zaufania obywateli do organów państwa. W tych warunkach Sąd I instancji oceniając stan przewlekłości na dzień 22 października 2014 r. prawidłowo ocenił, że z uwagi na podejmowane działania w sprawie Wojewoda nie był stanie przewlekłości. Podejmowane przez niego działania nie były pozorne bowiem doprowadziły do wydania rozstrzygnięcia, które uwzględniało treść wyroku NSA o sygn. akt I OSK 1607/10, aprobujące stanowisko WSA w Warszawie zawarte w wyroku o sygn. akt I SA/Wa 465/10 w związku z wyrokiem NSA o sygn. akt I OSK 350/09, co do konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem skarżącego pod warunkiem, że Wojewoda dysponuje dowodem skutecznego doręczenia właścicielowi nieruchomości zawiadomienia o wyznaczeniu terminu zawarcia umowy w związku z art. 15 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 6 ust. 2 ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) i art. 5 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz. 1601); zaś Minister w dniu [...] września 2014 r. wydał ostateczne rozstrzygnięcie w tej sprawie, kończące administracyjny tok instancji, wskazując na brak doręczenia skarżącemu oferty od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na zawarcie ww. umowy. A zatem to, że Wojewoda nie uwzględnił przy ustaleniu wysokości odszkodowania takiego braku w doręczeniu oferty na zawarcie umowy, co potwierdził Minister, nie może świadczyć o przewlekłości postępowania. Ponadto od samego początku postępowania skarżący powinien mieć wiedzę o braku doręczenia mu stosownej oferty, a więc de facto o braku istnienia przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie (choć zgodnie z poglądem zawartym w wyroku NSA I OSK 1527/12, wydanym w innej sprawie skarżącego, nie jest to aktualnie przeszkoda do ustalenia odszkodowania jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany – taki zaś pogląd jedynie świadczy o brak pozorności działań Wojewody, które prowadziły do ustalenia odszkodowania). Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.