I OSK 258/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia NSA del. Jerzy Krupiński Protokolant st. asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w 2 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 62/14 w sprawie ze skargi J. W. na przewlekłość Wojewody [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenie odszkodowania z tego tytułu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 62/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pkt I odrzucił skargę w zakresie dotyczącym postępowania prowadzonego do dnia 24 stycznia 2013 r.; w pkt II dalej idącą skargę J. W. na przewlekłość Wojewody [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], AM-1, obręb C., i ustalenie odszkodowania z tego tytułu oddalił. J. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość postępowania Wojewody [...], któremu zarzucił, że od 7 lat i 10 miesięcy prowadzi postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, składającą się z działek nr [...] położonych w C. gmina N.. Skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania Wojewody [...] od dnia 24 sierpnia 2006 r. do dnia 23 czerwca 2014 r., w sprawie ustalenia odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość; stwierdzenie, że przewlekłości postępowania Wojewody spowodowana jest rażącym naruszeniem prawa; oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie skargi w zakresie dotyczącym postępowania objętego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wr 43/12, jako skargi dotyczącej sprawy prawomocnie osądzonej; oraz oddalenie skargi dotyczącej przewlekłości postępowania w pozostałym zakresie jako niezasadnej. Wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że z uwagi na prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu o sygn. akt II SAB/Wr 43/12, który obejmował swoimi granicami okres od wszczęcia postępowania do dnia 24 stycznia 2013 r. korzysta z powagi rzeczy osądzonej, co oznacza, że przedmiotowa skarga J. W. w zakresie dotyczącym postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę [...] do dnia 24 stycznia 2013 r. jest niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy w pkt I sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Oceniając pozostały okres, tj. od dnia 25 stycznia 2013 r., Sąd wskazał, że wśród czynności organu, które miały miejsce jeszcze przed wydaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r., bo w dniu 22 stycznia 2013 r. wezwał on strony postępowania i biegłego na rozprawę administracyjną, której termin wyznaczono na dzień 20 lutego 2013 r. Na tym etapie postępowania skarżący kierował do organu wnioski z dnia 23 stycznia, 25 stycznia, 18 lutego, 19 lutego, 2013 r., dotyczące dostarczenia mu dokumentów, odroczenia rozprawy czy zawieszenia postępowania. Wojewoda [...] w dniu [...] marca 2013 r. wydał postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, zaś Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Wodnej postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. uznał zażalenie J. W. na bezczynność Wojewody [...] w sprawie dotyczącej wniosku o zawieszenie postępowania za bezzasadne. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 16 lipca 2013 r. (sygn. akt II SAB 56/13) odrzucił skargę na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania. Powracając do postępowania przed organem I instancji po dniu 24 stycznia 2013 r., Sąd zauważył, że jeszcze przed zwrotem akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, (zwrot akt nastąpił w dniu 16 maja 2013 r.), Wojewoda [...] pismem z dnia 7 marca 2013 r. zawiadomił o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie i wezwał stronę do wskazania dogodnego terminu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Po skierowaniu, w marcu 2013 r., pism do organów o wydanie wypisów i wyrysów z planu miejscowego pismem z dnia 11 czerwca 2013 r. Wojewoda [...] wezwał strony do zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowych wniosków, poinformował J. W. o nieuwzględnieniu wniosku o odroczenie rozprawy oraz poinformował o przyczynach niezachowania wyznaczonego terminu załatwienia sprawy. Następnie w dniu 12 lipca 2013 r. Wojewoda [...] wydał decyzję o wywłaszczeniu części nieruchomości oraz ustaleniu odszkodowania. Jak dowodzi lektura akt administracyjnych J. W. oprotestował wskazaną decyzję odwołaniem, zaś Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozparzenia. Pismem z dnia 20 stycznia 2014 r. zwrócono się do biegłego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego, zaś innym opatrzonym tą samą datą wezwano strony na rozprawę administracyjną. W dniu 7 lutego 2014 r. wpłynęło do organu potwierdzenie aktualności operatu, zaś w dniach: 13 lutego, 17 lutego, 30 maja 2014 r. prowadzono rozprawy administracyjne, w których nie uczestniczył J. W., wnioskując jednak w pisemnych wystąpieniach do organu o ich odroczenie. Wojewoda [...] w pismach kierowanych do stron postępowania (np. 1 kwietnia, 20 czerwca 2014 r.) informował o zmianie terminu zakończenia sprawy, podając przyczyny. Jak wynika z pism procesowych kierowanych przez pełnomocnika organu do Sądu, Wojewoda [...] w dniu [...] sierpnia 2014 r. wydał decyzję o wywłaszczeniu części nieruchomości stanowiących własność J. W. i ustaleniu odszkodowania, zaś aktualnie ze względu na złożone odwołanie sprawa badana jest w trybie odwoławczym przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju. W ocenie Sądu, postępowania Wojewody [...] w powyższym okresie nie można określić jako przewlekłego, ponieważ podejmowane działania organu były prawidłowe i zmierzały do wyjaśnienia istotnych zagadnień dla toku prowadzonego postępowania. Sąd, oceniając przebieg kontrolowanego postępowania administracyjnego w kontekście przepisów specustawy drogowej zwrócił uwagę, że sprawy, których przedmiotem jest ustalenie i zasądzenie odszkodowania mają w zasadzie charakter cywilnoprawny (sporny), a jedynie z woli ustawodawcy niektóre z nich zostały – jak na przykład niniejsza – przeniesione na grunt postępowania administracyjnego. To zaś powoduje, że w ramy instytucji procedury administracyjnej wtłoczono nie tylko "sprawę odszkodowawczą" wymagającą rozstrzygnięcia, ale również całokształt przeciwstawnych interesów, jakie mają podmiot wywłaszczony i podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Posiadanie sprzecznych interesów przez strony postępowania odszkodowawczego rzutuje zaś na sposób korzystania przez strony z uprawnień procesowych i stawia organ w sytuacji nie tylko arbitra (taką pozycję ma – co do zasady – sąd powszechny w sprawie cywilnej), ale i aktywnego czynnika zlecającego, przeprowadzającego i na koniec oceniającego poszczególne dowody. Z tego zaś wynika, że postępowanie zmierzające do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ma charakter złożony i wymaga od organu zastosowania niemal wszystkich znanych środków dowodowych. Przede wszystkim obligatoryjne jest zasięgnięcie opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego), które ma przybrać postać operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest zaś wysoce specjalistyczną i sformalizowaną postacią opinii biegłego. Dalej, specyfika postępowania odszkodowawczego wymaga od organu dokonywania ustaleń stanu faktycznego zagospodarowania nieruchomości w określonej dacie, co również rodzi konieczność sięgania po wszystkie możliwe środki dowodowe (przesłuchania, oględziny, kwerendy archiwalne itp.). Dodatkowo wypada zauważyć, że inicjatywa dowodowa w postępowaniu służy nie tylko organowi, ale i stronom (z czego skarżący często korzysta w kontrolowanym postępowaniu, do czego oczywiście ma prawo, ale czym – nolens volens – również przyczynia się do przedłużenia postępowania). To wszystko ma wpływ na przebieg i tempo postępowania i skutkuje tym, że postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości trwają zwykle dłużej niż "klasyczne" postępowania administracyjne, a czas ich trwania bywa w efekcie zbliżony do czasu trwania postępowań przed sądami cywilnymi. Reasumując, Sąd dokonał oceny przebiegu postępowania przed organem administracji publicznej i stwierdził, że czynności podejmowane przez organ zmierzały bezpośrednio do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Terminy wyznaczane rzeczoznawcy majątkowemu i podmiotom, do których zwracał się wojewoda, były uzasadnione potrzebami postępowania. Nadto przeprowadzane przez organ czynności wynikały ze wskazań zawartych w decyzji organu II instancji z dnia 16 grudnia 2013 r., a zatem nie można im prima facie przypisać cech zbędności czy pozorności. Nie sposób również uznać, aby po dniu 16 maja 2013 r. (tj. po przesłaniu odpisu wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r. ze stwierdzeniem jego prawomocności wraz z uzasadnieniem) organ działał bez należytej staranności, czy też aby podejmował czynności (w tym dowodowe) pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Nie można też skutecznie zarzucić organowi mnożenia czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Sąd stwierdził nadto, że postępowanie prowadzone jest przez organ obiektywnie długo, lecz bynajmniej nie z powodu podejmowania przez organ czynności w znacznych odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Przeciwnie, zdaniem Sądu, czynności organu były prawidłowe i w tym zakresie nie można stwierdzić, że postępowanie administracyjne w okresie po dniu przesłania odpisu wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r. było prowadzone przez Wojewodę [...] w sposób przewlekły. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożył J. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 149 p.p.s.a. przez akceptację postępowania Wojewody [...], który naruszył art. 35 K.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, ponieważ od 9 lat przewlekane jest postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Przede wszystkim wskazania wymaga, że prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu o sygn. akt II SAB/Wr 43/12 oceniony został stan przewlekłości postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działki nr [...] w okresie od wszczęcia postępowania do dnia wydania wyroku, tj. 24 stycznia 2013 r. Wyrokiem tym Sąd stwierdził wystąpienie przewlekłości zobowiązując organ do wydania decyzji w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, jednak nie stwierdził by miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że zasadniczo stan przewlekłości aktualnie może być badany za okres od 25 stycznia 2013 r. do dnia 22 października 2014 r. w jakim Sąd I instancji kontrolował przedmiotową sprawę. Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że w związku z prawomocnym wyrokiem o sygn. akt II SAB/Wr 43/12 granice przedmiotowej sprawy zostały określone w taki właśnie sposób. Z tego względu Sąd zasadnie odrzucił skargę w zakresie dotyczącym postępowania prowadzonego przez organ do dnia 24 stycznia 2013 r., stosując art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Wynika z tego, że strona skarżąca kasacyjnie błędnie sformułowania zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 149 p.p.s.a. i art. 35 K.p.a. i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, ponieważ w związku z ww. wyrokiem granice przedmiotowej sprawy nie mogły obejmować postępowania organu, jako prowadzonego od 9 lat. Zarzut ten został zatem błędnie sformułowany – ale także w związku z tym, że art. 149 p.p.s.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych, a zarzut skargi kasacyjnej nie precyzuje, której konkretnie dotyczy. Sąd, oceniając sposób prowadzenia postępowania przez organ od dnia 25 stycznia 2013 r. do dnia orzekania, prawidłowo wyłożył definicję przewlekłości postępowania, co zasadniczo polega na nieuzasadnionym przedłużaniu terminu załatwienia sprawy, w tym przez podejmowanie działań pozornych, które w rzeczywistości nie prowadzą do zakończenia postępowania, tj. wydania decyzji administracyjnej. Stan taki dotyczy więc sytuacji, w której organ nie wydaje decyzji w terminie, choć powinien to uczynić w terminie określonym przez prawo (art. 35 K.p.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na toczące się postępowania sądowoadministracyjne, z których jedno dotyczyło przewlekłości (zakończone wyrokiem WSA we Wrocławiu o sygn. akt II SAB/Wr 43/12), a drugie – sprawy ustalenia wysokości odszkodowania co do meritum (zakończone wyrokiem NSA o sygn. akt I OSK 2989/12), należy wskazać, że w związku z wyrokiem o sygn. akt II SAB/Wr 43/12 trzydziestodniowy termin do wydania decyzji przez Wojewodę rozpoczął swój bieg od dnia 16 maja 2013 r. Wtedy bowiem został organowi doręczony prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu o sygn. akt II SAB/Wr 43/12. Wojewoda, nie czekając zaś na formalny wpływ odpisu prawomocnego wyroku, podejmował działania w sprawie, w konsekwencji wydając w konsekwencji decyzję w dniu 12 lipca 2013 r. Skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie. Minister decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. uchylił ww. decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Następnie pismem z dnia 20 stycznia 2014 r. zwrócono się do biegłego o potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego, zaś innym opatrzonym tą samą datą wezwano strony na rozprawę administracyjną. W dniu 7 lutego 2014 r. wpłynęło do organu potwierdzenie aktualności operatu, zaś w dniach: 13 lutego, 17 lutego, 30 maja 2014 r. prowadzono rozprawy administracyjne, w których nie uczestniczył J. W., wnioskując jednak w pisemnych wystąpieniach do organu o ich odroczenie. W tym miejscu wskazania wymaga, że skarżącemu znana była treść wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt I SA/Wa 454/10, wydanego w sprawie wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości, w którym wskazano, że istotnym elementem niniejszego postępowania jest udział skarżącego na rozprawie administracyjnej. Wojewoda, kierując się tą oceną, począwszy od 22 stycznia 2013 r., dokonywał czynności zmierzających do zagwarantowania skarżącemu osobistej obecności podczas kolejno wyznaczanych rozprawach administracyjnych, które następnie były odraczane z uwagi na niestawiennictwo skarżącego. Ponadto podjął działania celem ustalenia czy zwolnienia lekarskie (stanowiące podstawę żądania przez skarżącego odroczenia wyznaczonych rozpraw) były wystawiane prawidłowo. W konsekwencji Wojewoda ocenił, że skoro skarżący w czasie zwolnienia ze wskazaniem "leżeć" nie przebywał w miejscu wskazanym w zwolnieniu lekarskim (co wykazała kontrola ZUS), a ponadto nie był objęty ubezpieczeniem zdrowotnym, tym samym nie był uprawniony do uzyskania zwolnienia lekarskiego o czasowej niezdolności do pracy. W tych warunkach organ stwierdził, że przeprowadzając obligatoryjną rozprawę administracyjną w dniu 22 maja 2014 r. dochował obowiązku wynikającego z art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tych warunkach, po uprzednim zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (pismo z dnia 20 czerwca 2014 r.) i biorąc pod uwagę pismo skarżącego z dnia 23 lipca 2014 r., Wojewoda [...] w dniu [...] sierpnia 2014 r. wydał decyzję o wywłaszczeniu części nieruchomości stanowiących własność J. W. i ustaleniu odszkodowania. Od decyzji tej skarżący wniósł odwołanie. W świetle zapadłych w granicach niniejszej sprawy wyroków WSA w Warszawie o sygn. akt I SA/Wa 454/10 i NSA o sygn. akt I OSK 238/09 i I OSK 2989/12, istotnym elementem postępowania był osobisty udział skarżącego na rozprawach administracyjnych oraz sporządzenie aktualnego operatu szacunkowego, co jedynie potwierdza prawidłowość postępowania Wojewody, który konsekwentnie zmierzał do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem skarżącego, pomimo kolejnych wniosków skarżącego o odroczenie rozprawy administracyjnej. W tych warunkach nie można uznać, że działanie organu miało charakter przewlekłości w związku z podejmowaniem pozornych działań. Działanie te wynikały bowiem z orzeczeń sądowych, jak i decyzji organu odwoławczego. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.