I OSK 259/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia NSA del. Jerzy Krupiński Protokolant st. asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w 2 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 63/14 w sprawie ze skargi R. W. na przewlekłość Wojewody [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania z tego tytułu oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 63/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pkt I odrzucił skargę w zakresie dotyczącym postępowania prowadzonego do dnia 23 stycznia 2013 r.; w pkt II dalej idącą skargę R. W. na przewlekłość Wojewody [...] w przedmiocie wywłaszczenia części nieruchomości oznaczonych jako działka nr [...] położonych w G. oraz nr [...] położonej w W., i ustalenie odszkodowania z tego tytułu oddalił. R. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość postępowania Wojewody [...], któremu zarzucił, że od 8 lat i 9 miesięcy prowadzi postępowanie wywłaszczeniowe części nieruchomości składającej się z działek nr [...] w G. oraz przez 8 lat i 7 miesięcy i od 8 lat i 7 miesięcy postępowanie wywłaszczeniowe części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w W. na terenie gminy N.. Skarżący wniósł o stwierdzenie przewlekłości postępowania Wojewody [...] od dnia 26 września 2005 r. do dnia 30 czerwca 2014 r., w sprawie wywłaszczenia działek nr [...] w G.; stwierdzenie przewlekłości postępowania Wojewody [...] od dnia 4 listopada 2005 r. do dnia 30 czerwca 2014 r. w sprawie wywłaszczenia działki nr [...] położonej w W.; stwierdzenie, że przewlekłość postępowania spowodowana jest rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie Wojewody [...] do ustalenia w ciągu miesiąca odszkodowania za nieruchomość oraz zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o odrzucenie skargi w zakresie dotyczącym postępowania objętego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Wr 38/12, jako skargi dotyczącej sprawy prawomocnie osądzonej; oraz oddalenie skargi dotyczącej przewlekłości postępowania w pozostałym zakresie jako niezasadnej. Wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że z uwagi na prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu o sygn. akt II SAB/Wr 38/12, który obejmował swoimi granicami okres od wszczęcia postępowania do dnia 23 stycznia 2013 r. korzysta z powagi rzeczy osądzonej, co oznacza, że przedmiotowa skarga R. W. w zakresie dotyczącym postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę [...] do dnia 23 stycznia 2013 r. jest niedopuszczalna. W tym stanie rzeczy w pkt I sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Oceniając pozostały okres, tj. od dnia 24 stycznia 2013 r., Sąd wskazał, że jeszcze przed doręczeniem organowi prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2013 r. (sygn. akt II SAB/Wr 38/12), co miało miejsce w dniu 17 lutego 2014 r., Wojewoda [...] w dniu [...] lutego 2014 r. wydał decyzję nr [...], którą orzekł o wywłaszczeniu części nieruchomości stanowiących własność R. W., nr [...] w G. oraz nr [...] położonej w W. na terenie gminy N. i ustalił odszkodowanie w kwocie 3473910,00 zł. Jak wynika z akt administracyjnych R. W. złożył odwołanie od tej decyzji, zaś Minister Infrastruktury uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...]. Z powyższego wynika, że pomiędzy uchyleniem decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy, a wywiedzeniem skargi na przewlekłość Wojewody [...] upłynęło 33 dni. Organ decyzyjny podejmował czynności związane z załatwieniem przekazanej mu do ponownego rozpatrzenia sprawy, na co wskazują następujące okoliczności. Pismem z dnia 7 sierpnia 2014 r. Wojewoda [...] monitował u Ministra Infrastruktury i Rozwoju o przekazanie mu akt sprawy, zaś pismem z dnia 8 sierpnia 2014 r. wezwał strony na rozprawę administracyjną, wyznaczając przy tym termin załatwienia sprawy i powody jego wyznaczenia. Z kolei jak wynika z pisma procesowego pełnomocnika organu z dnia 15 października 2014 r. strona powiadomiła organ o stanie zagospodarowania nieruchomości na dzień 23 marca 1998 r., zaś organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2014 r. i podał przyczyny zwłoki. Sąd, oceniając przebieg kontrolowanego postępowania administracyjnego w kontekście przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687), zwrócił uwagę, że sprawy, których przedmiotem jest ustalenie i zasądzenie odszkodowania mają w zasadzie charakter cywilnoprawny (sporny), a jedynie z woli ustawodawcy niektóre z nich zostały – jak na przykład niniejsza – przeniesione na grunt postępowania administracyjnego. To zaś powoduje, że w ramy instytucji procedury administracyjnej wtłoczono nie tylko "sprawę odszkodowawczą" wymagającą rozstrzygnięcia, ale również całokształt przeciwstawnych interesów, jakie mają podmiot wywłaszczony i podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania. Posiadanie sprzecznych interesów przez strony postępowania odszkodowawczego rzutuje zaś na sposób korzystania przez strony z uprawnień procesowych i stawia organ w sytuacji nie tylko arbitra (taką pozycję ma – co do zasady – sąd powszechny w sprawie cywilnej), ale i aktywnego czynnika zlecającego, przeprowadzającego i na koniec oceniającego poszczególne dowody. Z tego zaś wynika, że postępowanie zmierzające do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ma charakter złożony i wymaga od organu zastosowania niemal wszystkich znanych środków dowodowych. Przede wszystkim obligatoryjne jest zasięgnięcie opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego), które ma przybrać postać operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest zaś wysoce specjalistyczną i sformalizowaną postacią opinii biegłego. Dalej, specyfika postępowania odszkodowawczego wymaga od organu dokonywania ustaleń stanu faktycznego zagospodarowania nieruchomości w określonej dacie, co również rodzi konieczność sięgania po wszystkie możliwe środki dowodowe (przesłuchania, oględziny, kwerendy archiwalne itp.). Dodatkowo Sąd zauważył, że inicjatywa dowodowa w postępowaniu służy nie tylko organowi, ale i stronom (z czego skarżący często korzysta w kontrolowanym postępowaniu, do czego oczywiście ma prawo, ale czym – nolens volens – również przyczynia się do przedłużenia postępowania). To wszystko ma wpływ na przebieg i tempo postępowania i skutkuje tym, że postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości trwają zwykle dłużej niż "klasyczne" postępowania administracyjne, a czas ich trwania bywa w efekcie zbliżony do czasu trwania postępowań przed sądami cywilnymi. Reasumując należy powiedzieć, że sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dokonał oceny przebiegu postępowania przed organem administracji publicznej i stwierdził, że czynności podejmowane przez organ zmierzały bezpośrednio do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Jeszcze przed doręczeniem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2013 r. organ wydał decyzję, ta zaś następnie została oprotestowana odwołaniem i uchylona przez organ II instancji. Jak dowodzi lektura akt administracyjnych, organ I instancji wyznaczał nowe terminy załatwienia sprawy, lecz było to uzasadnione potrzebami postępowania. Nadto przeprowadzane przez organ czynności wynikały ze wskazań zawartych w decyzji organu II instancji z dnia 27 maja 2014 r., a zatem nie można im prima facie przypisać cech zbędności czy pozorności. Nie sposób również uznać, aby po dniu 23 stycznia 2013 r. organ działał bez należytej staranności, czy też aby podejmował czynności (w tym dowodowe) pozbawione dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Nie można też skutecznie zarzucić organowi mnożenia czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Nadto sąd stwierdził, że postępowanie prowadzone jest przez organ obiektywnie długo, lecz bynajmniej nie z powodu podejmowania przez organ czynności w znacznych odstępach czasu lub bezzasadnego korzystania przez organ z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Przeciwnie, zdaniem sądu, czynności organu były prawidłowe i w tym zakresie nie można stwierdzić, że postępowanie administracyjne w okresie po dniu 23 stycznia 2013 r. do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie było prowadzone przez Wojewodę Dolnośląskiego w sposób przewlekły. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. złożył R. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 149 p.p.s.a. przez akceptację postępowania Wojewody [...], który naruszył art. 35 K.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, ponieważ od 9 lat przewlekane jest postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Przede wszystkim wskazania wymaga, że prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu o sygn. akt II SAB/Wr 38/12 oceniony został stan przewlekłości postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działki nr [...] w okresie od wszczęcia postępowania do dnia wydania wyroku, tj. 23 stycznia 2013 r. Wyrokiem tym Sąd stwierdził wystąpienie przewlekłości zobowiązując organ do wydania decyzji w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, jednak nie stwierdził by miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że zasadniczo stan przewlekłości aktualnie może być badany za okres od 24 stycznia 2013 r. do dnia 22 października 2014 r. w jakim Sąd I instancji kontrolował przedmiotową sprawę. Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że w związku z prawomocnym wyrokiem o sygn. akt II SAB/Wr 38/12 granice przedmiotowej sprawy zostały określone w taki właśnie sposób. Z tego względu Sąd zasadnie odrzucił skargę w zakresie dotyczącym postępowania prowadzonego przez organ do dnia 23 stycznia 2013 r., stosując art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Wynika z tego, że strona skarżąca kasacyjnie błędnie sformułowania zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 149 p.p.s.a. i art. 35 K.p.a. i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, ponieważ w związku z ww. wyrokiem granice przedmiotowej sprawy nie mogły obejmować postępowania organu, jako prowadzonego od 9 lat. Zarzut ten został zatem błędnie sformułowany – ale także w związku z tym, że art. 149 p.p.s.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych, a zarzut skargi kasacyjnej nie precyzuje, której konkretnie dotyczy. Sąd, oceniając sposób prowadzenia postępowania przez organ od dnia 24 stycznia 2013 r. do dnia orzekania, prawidłowo wyłożył definicję przewlekłości postępowania, co zasadniczo polega na nieuzasadnionym przedłużaniu terminu załatwienia sprawy, w tym przez podejmowanie działań pozornych, które w rzeczywistości nie prowadzą do zakończenia postępowania, tj. wydania decyzji administracyjnej. Stan taki dotyczy więc sytuacji, w której organ nie wydaje decyzji w terminie, choć powinien to uczynić w terminie określonym przez prawo (art. 35 K.p.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na toczące się postępowania sądowoadministracyjne, z których jedno dotyczyło przewlekłości (zakończone wyrokiem NSA o sygn. akt I OSK 1205/13), a drugie – sprawy ustalenia wysokości odszkodowania co do meritum (zakończone wyrokiem NSA o sygn. akt I OSK 2825/12), należy wskazać, że w związku z wyrokiem o sygn. akt II SAB/Wr 38/12 trzydziestodniowy termin do wydania decyzji przez Wojewodę rozpoczął swój bieg od dnia 17 lutego 2014 r., w którym Wojewodzie doręczono odpis prawomocnego wyroku. Jak wskazał Sąd I instancji Wojewoda, nieczekając na takie doręczenie, w dniu [...] lutego 2014 r. wydał decyzję administracyjną, także w wyniku postępowania administracyjnego prowadzonego w takcie procedury zmierzającej do uprawomocnienia się wyroku WSA we Wrocławiu o sygn. akt II SAB/Wr 38/12. Skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie oraz w trakcie postępowania odwoławczego zainicjował kolejne postępowanie przeciwko Wojewodzie w sprawie przewlekłości postępowania, a więc w sytuacji gdy organ ten formalnie w związku z doręczeniem prawomocnego wyroku o sygn. akt II SAB/Wr 38/12 nie pozostawał w żadnej zwłoce, podnosząc zarzuty pozorności podjętego aktu administracyjnego. Jednak argumentem za uznaniem, że w sprawie mamy do czynienia z przewlekłością nie może stanowić rozbieżność stanowisk pomiędzy stroną postępowania, a organem co do wysokości ustalonego odszkodowania w oparciu o materiał dowodowy, którego stan jest sporny pomiędzy stronami. W innym wypadku ocena przewlekłości wkraczałaby w merytoryczną ocenę legalności aktu administracyjnego, czemu zasadniczo służy odwołanie oraz skarga do sądu administracyjnego. Nie można zarzucać organowi, że ten nie podejmował starań celem ustalenia stanu zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości, ponieważ wydając decyzję z [...] lutego 2014 r. dysponował stosownym oświadczeniem skarżącego w tej sprawie (z 23 sierpnia 2013 r.), które pomimo podnoszonych przez skarżącego wątpliwości, co do braku ustalenia przez organ stanu zagospodarowania nieruchomości został przez Wojewodę uwzględnione. Nie można zatem zarzucić Wojewodzie, że podejmowane przez niego działania, tj. wydanie decyzji z [...] lutego 2014 r., miały charakter pozorny. To, że organ podjął decyzję podlegać może merytorycznej ocenie jej legalności w administracyjnym toku instancji, co też nastąpiło w wyniku wydania przez Ministra decyzji z [...] maja 2014 r. Z punktu widzenia przewlekłości znaczenie ma to jakie działania organ podejmował pomiędzy wydawanymi decyzjami. Fakt wydania wadliwej decyzji nie jest nośnikiem przewlekłości postępowania; ewentualny brak jej legalności świadczy zaś jedynie o osłabieniu skuteczność podejmowanych przez organ działań i stawia co najmniej w wątpliwym świetle realizację takich zasad jak: legalizmu, prawdy obiektywnej i budowania zaufania obywateli do organów państwa. Następnie po uchyleniu przez Ministra decyzji z [...] lutego 2014 r., co nastąpiło w dniu 27 maja 2014 r., Wojewoda monitował do Ministra o zwrot akt oraz zawiadomił strony o wyznaczeniu kolejnej rozprawy administracyjnej. W tych warunkach Sąd I instancji oceniając stan przewlekłości na dzień 22 października 2014 r. prawidłowo ocenił, że z uwagi na podejmowane działania w sprawie Wojewoda nie był w stanie przewlekłości. Podejmowane przez niego działania nie były pozorne; wynikały bowiem z prawomocnych wyroków sądów administracyjnych oraz zmierzały do uzyskania od Ministra akt przedmiotowej sprawy celem dalszego prowadzenia postępowania. Ponadto na uwagę zasługuje, że pismem z dnia 8 sierpnia 2014 r. organ wezwał strony na rozprawę administracyjną, wyznaczając przy tym termin załatwienia sprawy i powody jego wyznaczenia. Z kolei pismem z 8 października 2014 r. strona powiadomiła organ o stanie zagospodarowania nieruchomości na dzień 23 marca 1998 r., zaś organ wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 listopada 2014 r. i podał przyczyny zwłoki. W świetle zapadłych w granicach niniejszej sprawy wyroków WSA w Warszawie o sygn. akt I SA/Wa 453/10 i NSA o sygn. akt I OSK 647/09, istotnym elementem postępowania był osobisty udział skarżącego na rozprawach administracyjnych oraz sporządzenie aktualnego operatu szacunkowego, co jedynie potwierdza prawidłowość postępowania Wojewody, który po wydanej w dniu 27 maja 2014 r. decyzji przez Ministra zmierzał do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem skarżącego. Ponadto w związku z dezaktualizowaniem się operatu szacunkowego na dzień 27 września 2014 r., wydanie decyzji wymagało ponadto aktualizacji operatu szacunkowego. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.