I OSK 2757/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Sz. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 761/15 odrzucające skargę K. Sz. na pismo Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Państwowego Instytutu Geologicznego – Państwowego Instytutu Badawczego postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. oddalić wniosek Ministra Środowiska o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z dnia 4 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 761/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K. Sz. na pismo Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2014 r. w przedmiocie przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Państwowego Instytutu Geologicznego – Państwowego Instytutu Badawczego. Sąd I instancji wskazał, że w piśmie z dnia 26 listopada 2014 r. Minister Środowiska odmówił powołania K. Sz. na stanowisko Dyrektora Państwowego Instytutu Geologicznego – Państwowego Instytutu Badawczego. W piśmie z dnia 3 grudnia 2014. K. Sz. wezwał Ministra Środowiska do usunięcia naruszenia prawa poprzez: wezwanie członka komisji konkursowej, który nie złożył podpisu pod sprawozdaniem, do złożenia podpisu pod sprawozdaniem z oceny kandydatów, powołanie K. Sz. na stanowisko Dyrektora Państwowego Instytutu Geologicznego – Państwowego Instytutu Badawczego i określenie wynagrodzenia. W piśmie z dnia 15 grudnia 2014 r. Minister Środowiska udzielił odpowiedzi na wezwanie. K. Sz. wniósł skargę na pismo Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2014 r. W skardze podniósł, że Ministrowi przysługują uprawnienia nadzorcze względem państwowych jednostek organizacyjnych, jaką jest instytut badawczy i przejawem tego nadzoru była odmowa powołania K. Sz.. W trakcie przeprowadzonego postępowania konkursowego doszło do naruszenia prawa, co stwierdził Minister w piśmie z dnia 26 listopada 2014 r., zatem jego działanie miało znamiona czynności odbywającej się w ramach postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę z dnia 16 lutego 2015 r. Minister Środowiska wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, względnie jej oddalenie jako niezasadnej. Sąd wskazał, że właściwość sądów administracyjnych obejmuje kontrolę działalności administracji publicznej tylko w ściśle określonym zakresie. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Stosownie do brzmienia art. 52 § 2 p.p.s.a. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z kolei jak wskazuje art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przewidziane w art. 52 § 3 p.p.s.a., nie jest instytucją postępowania administracyjnego (nie jest środkiem zaskarżenia), lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Nie stanowi zatem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania przez organ administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest zatem konstrukcją postępowania sądowoadministracyjnego, której funkcje nie odpowiadają funkcjom przypisywanym środkom zaskarżenia. Jego celem jest skłonienie organu do rozważenia potrzeby skorygowania własnego zachowania w sytuacji groźby wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z art. 52 § 3 p.p.s.a. należy wobec tego uznać za rodzaj sformalizowanej prośby o ponowną ocenę sprawy zakończonej aktem lub czynnością, wnoszonej do organu administracji w związku z zagrożeniem zwrócenia się o ochronę sądową. Sąd stwierdził, że mając na uwadze treść art. 53 § 2 p.p.s.a. odpowiedź na wezwanie należy uznać za informację zwrotną przybierającą postać pisma procesowego w sprawie sądowoadminstracyjnej. Zarówno wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jak i ewentualna odpowiedź na to wezwanie należą do postępowania sądowoadministracyjnego i nie można uznawać ich za element jakiegokolwiek postępowania administracyjnego. Z redakcji art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść nie czekając na odpowiedź organu. Podstawy do odrzucenia skargi nie stanowi wniesienie jej po wcześniejszym zwróceniu się z wezwaniem, lecz przed doręczeniem odpowiedzi. A zatem art. 52 § 3 p.p.s.a. określa warunek, od którego uzależnione jest wniesienie skargi na akt lub działanie organu administracji. Podmiotem uprawnionym do badania czy warunek ten został spełniony jest wyłącznie sąd administracyjny, a nie organ, który dokonał czynności. Możliwości działania organu wezwanego do usunięcia naruszenia prawa sprowadzają się do udzielenia odpowiedzi pozytywnej lub negatywnej, względnie zachowanie milczenia. Milczenie organu nie stanowi przeszkody do wniesienia skargi, na co wskazuje regulacja zawarta w art. 53 § 2 p.p.s.a. Sąd podkreślił, że czynności podejmowane w związku z wezwaniem, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. pozostają poza granicami sprawy administracyjnej, do której toku zastosowanie znajdowałyby przepisy postępowania administracyjnego. Sąd przyjął, że w przedmiotowej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest pismo z dnia 15 grudnia 2014 r., w którym Minister Środowiska udzielił K.owi Szamałkowi odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w przedmiocie przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Państwowego Instytutu Geologicznego – Państwowego Instytutu Badawczego. Udzielenie zaś odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi element postępowania sądowoadministracyjnego, ma wyłącznie charakter procesowy i w konsekwencji nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z tego względu Sąd uznał, że skarga K. Sz. na pismo z dnia 15 grudnia 2014 r. jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący, zastępowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżył je w całości, wnosząc do Naczelnego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem Sądu I instancji pismo, które nazwał zażaleniem. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a polegający na przyjęciu, że skarżący nie wykorzystał środków zaskarżenia służących mu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, ponadto przyjęcie, iż "odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi element postępowania sądowoadministracyjnego, ma wyłącznie charakter procesowy i w konsekwencji nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego". Ponadto zarzucono naruszenie art. 52 § 3 oraz art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez całkowicie dowolne ich zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że stosownie do art. 173 § 1 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia niniejszego środka zaskarżenia, tj. 16 lipca 2015 r., od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W związku z tym wniesione w sprawie pismo zatytułowane "zażalenie" potraktowano jako skargę kasacyjną od postanowienia odrzucającego skargę. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. nr 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem, zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej ani wnioskować czego strona skarżąca oczekuje. Nie jest bowiem dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że pierwszy z postawionych zarzutów skargi kasacyjnej został nieprawidłowo skonstruowany i nie spełnia wymogów, o których mowa w powołanym art. 174 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej stawiając ten zarzut nie powiązał go z żadnym przepisem regulującym postępowanie sądowoadministracyjne, co jest warunkiem niezbędnym w sytuacji kwestionowania stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji. W takiej sytuacji tak sformułowany zarzut uniemożliwia ustosunkowanie się do niego, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej, ani wnioskować czego strona skarżąca oczekuje. Nie jest bowiem dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. W tym stanie rzeczy należy uznać, że wobec nieprawidłowo sformułowanego zarzutu, Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać oceny jego prawidłowości. Przechodząc do oceny drugiego z zarzutów, tj. naruszenia art. 52 § 3 oraz art. 53 § 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że również ten zarzut nie odpowiada w pełni warunkom określonym w art. 174 p.p.s.a., jednak pomimo nieprawidłowości jego skonstruowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż przedmiotem niniejszej skargi jest pismo Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2014 r., stanowiące odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazać należy, iż skarga na pismo Ministra Środowiska z dnia 26 listopada 2014 r. została zarejestrowana pod syg. IV SA/Wa 760/15. Podkreślić należy, iż celem wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest m.in. uniknięcie postępowania przed sądem administracyjnym, czyli chodzi o usunięcie naruszenia prawa, o którym jednostka wywodzi, bez niepotrzebnego wdawania się w spór przed sądem administracyjnym. A zatem, skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa służy ewentualnemu wyeliminowaniu naruszenia prawa, którego dopuszczono się ewentualną odrębną, wcześniejszą czynnością w sprawie z zakresu działalności administracji publicznej, to zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega nie odpowiedź wydana na skutek rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ale czynność, którą to prawo w ocenie jednostki naruszono, przy jednoczesnym zweryfikowaniu, czy czynność ta jest czynnością w sprawie z zakresu działalności administracji publicznej. Z tych względów, skoro skarga na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny, to zaskarżone postanowienie, odpowiada prawu. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji. Brak jest również w przedmiotowej sprawie podstaw prawnych do zasądzenia na rzecz Ministra Środowiska zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).