I OSK 2890/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 lipca 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 370/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dowódcy [...] Brygady Kawalerii Powietrznej w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zawarcie kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 2 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 370/15, po rozpoznaniu skargi E. K. (dalej skarżący) na decyzję Dowódcy [...] Brygady Kawalerii Powietrznej w [...] z [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zawarcie kolejnego kontraktu ma pełnienie zawodowej służby wojskowej, oddalił skargę. W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. Wnioskiem z [...] grudnia 2014 r. skarżący wystąpił do Dowódcy [...] Batalionu Kawalerii Powietrznej w [...] z wnioskiem o zawarcie kolejnego kontraktu na pełnienie kontraktowej zawodowej służby wojskowej, zaznaczając, że pełni służbę na podstawie kontraktu terminowego nr [...] zawartego na 18 miesięcy od [...] września 2013 r. do [...] marca 2015 r. Rozkazem personalnym z [...] grudnia 2014 r. Dowódca [...] Batalionu Kawalerii Powietrznej w [...] nie wyraził zgody na zawarcie z skarżącym kolejnego kontraktu. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że skarżący nie spełnia wymogu określonego w art. 15 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ( Dz. U. z 2014 r., poz. 1414 ), tj. nie posiada oceny co najmniej dobrej z ostatniej opinii służbowej. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił błędną wykładnię art. 15 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez przyjęcie, że decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu ma charakter uznaniowy. Wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i wyrażenie zgody na zawarcie kolejnego kontraktu bądź o uchylenie rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący wskazał, że z treści art. 15 ust. 1 powołanej ustawy wynika, iż inicjatywa wystąpienia z wnioskiem o zawarcie kontraktu na pełnienie służby stałej należy do żołnierza pełniącego służbę kontraktową, który jest zobowiązany do złożenia stosownego wniosku najpóźniej na 3 miesiące przed upływem zakończenia kontraktu. Jednocześnie z powołanego przepisu wynika, że w takim przypadku zawarcie kolejnego kontraktu jest obligatoryjne. Zarzucił, że rozpatrując wniosek organ nie wziął pod uwagę jego kwalifikacji i doświadczenia skarżącego, co nie powinno pozostawać bez znaczenia na wynik rozstrzygnięcia. Zaznaczył także, że w myśl art. 13 ust. 1 powołanej ustawy, żołnierz może pełnić służbę kontraktową maksymalnie przez okres 12 lat, wliczywszy w ten okres wszystkie nieprzerwane okresy pełnienia służby na podstawie kontraktu na pełnienie służby terminowej. Odmowa zawarcia kolejnego kontraktu oznacza w praktyce zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej przed nabyciem jakichkolwiek praw do zaopatrzenia emerytalnego oraz konieczność zmiany zawodu i poszukiwania pracy. Decyzją z [...] marca 2015 r. Dowódca [...] Brygady Kawalerii Powietrznej w [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że z treści złożonego przez skarżącego wniosku wyraźnie wynika, że dotyczy on zamiaru zawarcia przez skarżącego kolejnego kontraktu na pełnienie służby kontraktowej. Nie dotyczy natomiast, wbrew twierdzeniu skarżącego, wniosku o powołanie do służby stałej. Organ podniósł, że jednym z warunków zawarcia kolejnego kontraktu, określonym w art. 15 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jest posiadanie przez wnioskującego żołnierza oceny co najmniej dobrej z ostatniej opinii służbowej. Skarżący z ostatniej opinii służbowej otrzymał ocenę dostateczną, co oznacza, że zawarcie kolejnego kontraktu z nim jest niedopuszczalne. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja w przedmiocie zawarcia kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej jest rozstrzygnięciem o charakterze uznaniowym. Jednocześnie zauważył, że z pisemnych opinii kolejnych przełożonych skarżącego, wynika, że są przeciwni dalszemu pełnieniu przez niego służby, albowiem sposób pełnienia obowiązków przez skarżącego ma zły wpływ na pozostałych żołnierzy w drużynie. Skarżący otrzymał także niedostateczną opinię za służbę w Islamskiej Republice Afgańskiej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł E. K. W skardze podtrzymał swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Dowódca [...] Brygady Kawalerii Powietrznej w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje wskazaną w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę. Sąd wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz wydane na podstawie art. 16 powołanej ustawy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej (Dz.U. z 2010 r. Nr 45 poz. 265 ze zm.). W myśl art. 15 ust. 3 ww. ustawy warunkiem zawarcia kolejnego kontraktu z żołnierzem jest posiadanie przez niego w ostatniej opinii służbowej ogólnej oceny co najmniej dobrej. Powołany przepis wyklucza zatem możliwość zawarcia kolejnego kontraktu z żołnierzem, który w opinii służbowej uzyskał ogólną ocenę niższą niż dobra. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że skarżący nie spełnił powyższego warunku. Z opinii służbowej skarżącego z 10 października 2014 r. wynika, że uzyskał ogólną ocenę dostateczną. W ocenie Sądu, skarżący wnosząc o zawarcie kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej, nie spełniał przesłanki określonej w art. 15 ust. 3 ustawy. W związku z tym organ, zobligowany treścią powołanego przepisu, zasadnie odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego z [...] grudnia 2014 r. Zawarcie kontraktu jest bowiem dopuszczalne wtedy, gdy spełnione są wszystkie przesłanki ustawowe, a organy procedujące w ww. przedmiocie są obowiązane działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Sąd podkreślił, że decyzja wydawana na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ma charakter decyzji uznaniowej, jednak dotyczy to wyłącznie sytuacji, gdy żołnierz spełnia ustawowe warunki do zawarcia kontraktu na pełnienie służby, których w niniejszej sprawie skarżący nie spełniał. Inicjatywa zawarcia kolejnego kontraktu albo powołania do służby stałej przysługuje zarówno żołnierzowi kontraktowemu, jak i dowódcy jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni kontraktową służbę wojskową. Przepisy nie ustanawiają żadnych przesłanek, którymi powinien kierować się dowódca jednostki wojskowej przy rozstrzyganiu w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie kolejnego kontraktu. Tym samym rozstrzygnięcie organu administracji w przedmiocie zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej ma charakter uznaniowy. Przy czym uznaniowość nie oznacza zupełnej dowolności przy orzekaniu, granice uznaniowości wyznaczają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zawarcie kolejnego kontraktu nie ma zatem charakteru obligatoryjnego w każdym przypadku, gdy zostanie w tej materii złożony stosowny wniosek. Sąd podkreślił, że na uwzględnienie nie zasługuje argumentacja skarżącego, co do pominięcia przez organ jego kwalifikacji i doświadczenia oraz konsekwencji wynikających z faktu niezawarcia kolejnego kontraktu przed uzyskaniem uprawnień emerytalnych (konieczność przekwalifikowania zawodowego). Sąd podkreślił, że podpisanie przez skarżącego pierwszego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej nie obliguje organu do podpisywania kolejnych kontraktów, aż do momentu osiągnięcia uprawnień do świadczeń emerytalnych. Skarżący mając na uwadze czas na jaki został zawarty pierwszy kontrakt, jak również znając przepisy prawa regulujące kwestie pełnienia zawodowej kontraktowej służby wojskowej, winien się liczyć z ewentualną koniecznością przekwalifikowania zawodowego. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł E. K. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 13 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, polegającą na przyjęciu, iż decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż żołnierz zawodowy może pełnić służbę na podstawie kontraktu przez okres maksymalnie 12 lat. Podkreślił, że wprawdzie nie przysługuje mu roszczenie o zawarcie kontraktu, ale nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem organów, że nie osiąga zadowalających wyników z egzaminów. Z opinii służbowych wynika, że ma oceny dobre i bardzo dobre, a tylko raz otrzymał ocenę dostateczną z egzaminu z wychowania fizycznego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania strona skarżąca ma obowiązek wskazania przepisów procesowych naruszonych przez sąd przy ferowaniu wyroku – spośród regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, ewentualnie w powiązaniu z przepisami regulującymi postępowanie, w którym zaskarżony akt administracyjny został podjęty, wyjaśnienia na czym naruszenie polegało i jaki był możliwy istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej musi zawierać rozwiniecie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym dokładnie miało polegać naruszenie wszystkich przepisów kwestionowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę kasacyjną pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej został sformułowany jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że decyzja wydawana na podstawie tego przepisu ma charakter uznaniowy. Zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w wersji na datę wydania zaskarżonej decyzji, żołnierz służby kontraktowej może ją pełnić przez łączny okres nieprzekraczający dwunastu lat. Do łącznego czasu trwania służby kontraktowej zalicza się okresy odbywania lub pełnienia innych form czynnej służby wojskowej oraz okresy pełnienia służby w formacjach, o których mowa w art. 17a. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przywołanego przepisu, poprzez jego błędną wykładnię. Z uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wynika, aby przepis ten stanowił przedmiot wykładni Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w rezultacie którego to procesu interpretacyjnego przyjąłby określone jego rozumieniem, któremu autor skargi kasacyjnej mógłby zarzucać wadliwość i jednocześnie przeciwstawić odmienną jego wykładnię, jego zdaniem prawidłową. W sytuacji gdy Sąd I instancji nie przeprowadził żadnych zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do wyżej wskazanego przepisu, to zarzut ich naruszenia przez błędną wykładnię nie mógł być uznany za skuteczny. Wprawdzie Sąd I instancji wypowiadał się co do charakteru decyzji w przedmiocie zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie służby zawodowej, ale czynił to w kontekście przepisu art. 15 ust. 1 ww. ustawy. Skarżący kasacyjnie nie zarzucił jednak naruszenia tego przepisu. W związku z powyższym można jedynie wskazać, że stanowisko Sądu, co do charakteru decyzji wydanej na podstawie powyższego przepisu jest prawidłowe. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozkaz personalny w przedmiocie odmowy zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej jest podejmowany przez organ w ramach uznania administracyjnego. Organ wojskowy nie ma obowiązku zawrzeć kolejnego kontraktu, a żaden przepis materialnego prawa administracyjnego nie przyznaje skarżącemu prawa (roszczenia) o zawarcie kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2006 r., I OSK 1348/05, 11 kwietnia 2012 r., I OSK 1655/11, 1 września 2016 r., I OSK 632/15). Zasadnie przy tym Sąd I instancji przyjął, że aby możliwe było rozważanie przez właściwy organ wydania decyzji w przedmiocie zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej kontraktowej służby wojskowej, żołnierz musi spełniać ustawowe warunki do zawarcia kontraktu na pełnienie takiej służby. Jak wynika z art. 15 ust. 3 ww. ustawy niezbędnym warunkiem zawarcia kolejnego kontraktu z żołnierzem jest posiadanie przez niego ogólnej oceny co najmniej dobrej w ostatniej opinii służbowej. W rozpoznawanej sprawie, co wynika w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości z załączonej do akt opinii, skarżący warunku tego nie wypełnił, albowiem w ostatniej opinii służbowej uzyskał ogólną ocenę dostateczną. W tej sytuacji zbędnym było przeprowadzanie oceny przydatności skarżącego do służby przez pryzmat posiadanych przez niego kwalifikacji i doświadczenia, jak i analiza sytuacji skarżącego wobec nie nabycia przez niego prawa do zaopatrzenia emerytalnego w związku z rzeczywistym zwolnieniem go ze służby wojskowej. W tych okolicznościach decyzja wydana w rozpoznawanej sprawie miała w istocie charakter decyzji związanej. Dodatkowo wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej, albowiem dowody wnioskowane do przeprowadzenia nie pozostawały w związku z przedmiotem rozstrzygnięcia. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.