I OSK 3079/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 14 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta [...] i Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] jako wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 976/15 w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] i Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] jako wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wnioski R. J. i M. J. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 2 lipca 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 976/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miasta [...] i Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] jako wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 1972 r. nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], działając na podstawie art. 1, art. 14 i art. 20 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, zwanej dalej: "u.z.t.w.n."), orzekło o wywłaszczeniu - za odszkodowaniem w wysokości 614 zł - części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o powierzchni 716 m2, z ogólnej powierzchni 1071 m2, ujawnionej w księdze wieczystej [...] jako własność S. J. i Z. J. Następnie, decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], Minister Infrastruktury – orzekając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 i § 2 k.p.a. - stwierdził: nieważność w/w decyzji - w części dotyczącej wywłaszczenia działek oznaczonych obecnie nr [...] oraz nr [...], wydanie powyższej decyzji z naruszeniem prawa - w części dotyczącej wywłaszczenia działki oznaczonej obecnie nr [...] oraz nieważność decyzji w części dotyczącej odszkodowania. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że wydając decyzję z dnia [...] grudnia 1972 r. PWRN nieprawidłowo ustaliło krąg aktualnych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, co skutkowało tym, że brak było przedmiotu wywłaszczenia a którym było prawo własności przysługujące określonym podmiotom. W związku z tym kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów: art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 16 ust. 3 pkt 2, art. 22 ust. 1 pkt 4, art. 28 ust. 1 u.z.t.w.n. poprzez nieustalenie aktualnych właścicieli wywłaszczanej nieruchomości i skierowanie decyzji do osób zmarłych. Skoro zaś było brak podstaw do przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do osób nieżyjących, to nie było również podstaw do ustalenia na rzecz tych osób odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Zatem także w tym zakresie decyzja z dnia [...] grudnia 1972 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ówcześnie obowiązującego prawa. Jednocześnie Minister wyjaśnił, że wywłaszczona nieruchomość odpowiada obecnym działkom o numerach: [...], [...] oraz [...]. Działka oznaczona nr [...] stanowi zaś drogę publiczną: ul. [...] w [...]. Z tej przyczyny należało uznać, że w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] nastąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu do art. 156 § 2 k.p.a., co skutkowało stwierdzeniem, iż decyzja PWRN z [...] grudnia 1972 r. w tym zakresie została wydana z naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę na skutek wniosków o ponowne jej rozpatrzenie, wniesionych przez: Prezydenta Miasta [...] oraz R. J. - następcę prawnego byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. 1. uchylił własną decyzję z dnia [...] maja 2010 r. - w części stwierdzającej, że decyzja z dnia [...] grudnia 1972 r. została wydana z naruszeniem prawa w zakresie wywłaszczenia działki oznaczonej nr [...]; 2. stwierdził, że decyzja PWRN z dnia [...] grudnia 1972 r. - w części dotyczącej wywłaszczonej działki oznaczonej obecnie nr [...] została wydana z naruszeniem prawa; 3. stwierdził nieważność decyzji PWRN z dnia [...] grudnia 1972 r. - w części dotyczącej wywłaszczonej działki oznaczonej obecnie nr [...]; 4. w pozostałej części - utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2010 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, że wywłaszczenia działek o numerach: [...] i [...] o powierzchni 716 m2 dokonano na podstawie przepisów u.z.t.w.n. a zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy należało oceniać zaskarżoną decyzję. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n., wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Przedmiotowego wywłaszczenia dokonano na cel użyteczności publicznej, jakim była budowa ulicy [...] w [...]. Jak wynikało przy tym z decyzji wywłaszczeniowej, budowa ul. [...] była objęta decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] maja 1972 r. nr [...], co skutkowało przyjęciem, że w tym przypadku spełniona została przesłanka dopuszczalności wywłaszczenia, wskazana w art. 3 ust. 1 u.z.t.w.n. Następnie organ stwierdził, że po myśli art. 6 ust 1 u.z.r.w.n., ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości. Ww. obowiązek nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu były nieznane (art. 6 ust. 4 u.z.t.w.n.). Jak wynikało natomiast ze znajdującego się w aktach sprawy skróconego wyciągu z księgi wieczystej nr [...] dalszy ciąg [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, jako właściciele wywłaszczonej nieruchomości ujawnieni byli: S. J. i Z. J.. Pismem z dnia 13 września 1972 r. wnioskująca o wywłaszczenie Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich w [...] przesłała na adresy w/w osób propozycję dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] o powierzchni 716 m2, z ogólnej powierzchni 1071 m2. Wobec jednak braku odpowiedzi ze strony adresatów, rokowania nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Organ ustalił przy tym, iż Okręgowa Dyrekcja Inwestycji Miejskich w [...] nie posiadała informacji o śmierci S. J. i Z. J., a ich następcy nie byli ujawnieni w księdze wieczystej. Przesłanki, określone wiec w art. 6 u.z.t.w.n. również zostały spełnione. Minister w tym miejscu nadmienił, że w dacie wydania kontrolowanej decyzji, tj. w dniu [...] grudnia 1972 r., obaj byli właściciele nieruchomości już nie żyli. Z. J. zmarł w dniu [...] listopada 1939 r. (postanowienie Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] grudnia 1953 r., sygn. akt [...] o uznaniu za zmarłego) a S. J. zmarł w dniu [...] grudnia 1959 r. (postanowienie Sądu Powiatowego w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 1961 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku). W związku z treścią zatem art. 16 oraz art. 18 ust. 2 u.z.t.w.n., Minister stwierdził, że PWRN zawiadomieniem z dnia 6 grudnia 1972 r. poinformowało o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, skoro jednak w tym czasie Z. J. oraz S. J. już nie żyli to tym samym nie mogli być oni uznani za strony postępowania a organ administracji obowiązany był w tej sytuacji ustalić krąg ich następców prawnych i z ich udziałem prowadzić postępowanie. Niedopełnienie tego obowiązku spowodowało zaś rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego ( art. 8 kodeksu cywilnego w zw. z art. 30 § 1 k.p.a.). Odnosząc się do zarzutu, iż skierowanie decyzji do osób ujawnionych w księdze wieczystej w związku z brakiem danych o śmierci tych osób nie naruszyło w sposób rażący prawa, Minister wskazał, że w tym wypadku nie miała znaczenia okoliczność, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania oraz czy jego niewiedza była zawiniona czy też nie. Skoro zaś brak było podstaw do prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do osób nieżyjących, to również nie było podstaw do ustalenia na rzecz tych osób odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Ustalono przy tym, że wywłaszczona nieruchomość odpowiada obecnym działkom o numerach: [...], [...],[...] oraz [...] obręb [...]. Działka nr [...], wymieniona w decyzji Ministra z dnia [...] maja 2010 r., została podzielona na działki nr [...] i nr [...]. Właścicielem działki nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], była Gmina Miasta [...], ponieważ stanowi ona część ulicy [...] - drogi publicznej kategorii powiatowej. Zdaniem Ministra, nadanie części wywłaszczonej nieruchomości charakteru drogi publicznej spowodowało powstanie nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., a zatem organ był w tym zakresie zobowiązany stwierdzić wydanie decyzji wywłaszczeniowej z naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007, Nr 19, poz. 115), drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy i jako drogi publiczne nie mogą być przedmiotem obrotu i nie mogą stanowić własności podmiotów prywatnych. W konsekwencji Minister uznał, że w części dotyczącej działki oznaczonej obecnie nr [...] decyzja wywłaszczeniowa została wydana z naruszeniem prawa. W pozostałym zaś zakresie, to jest w stosunku do działek o numerach: [...],[...],[...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], działek decyzja z [...] grudnia 1972 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. skargę wniósł Prezydent Miasta [...] reprezentujący Gminę Miasta [...] oraz Skarb Państwa jako wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: art. 10 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 11 ust. 1 oraz art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, zwanej dalej: "u.g.n."), oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a" - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona. Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postępowania z uwagi na fakt, że decyzja wydana w tym postępowaniu rażąco naruszała prawo – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Następnie wyjaśnił rozumienie pojęcia rażącego naruszenia prawa i stwierdził, że – w jego ocenie - organ właściwie uznał, iż decyzja wywłaszczeniowa, z uwagi na fakt skierowania jej do osób zmarłych, dotknięta była wadą kwalifikowaną, wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z chwilą śmierci bowiem właściciele przedmiotowej nieruchomości utracili zdolność bycia stroną postępowania; utracili prawo własności, które było przedmiotem decyzji wywłaszczeniowej, a tym samym nie mogli być beneficjentami świadczenia odszkodowawczego. Sąd podkreślił w tym miejscu, iż taka sytuacja była wielokrotnie rozważana w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednolicie przyjmowano, że skierowanie decyzji w stosunku do zmarłej osoby musi być zawsze kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 829/11 oraz z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 383/12, wszystkie publ. cbois, z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1429/08, Lex nr 595138, z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1429/08, Lex nr 595138). Zdaniem Sądu, organ prawidłowo także przyjął, że w takim wypadku nie miała znaczenia okoliczność, czy organ wiedział o śmierci strony postępowania, czy jego niewiedza była zawiniona, czy też nie. Prowadzenie postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji wobec osoby nieżyjącej stanowi bowiem zawsze uchybienie, w wyniku którego powstają skutki prawne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Sąd podzielił również stanowisko organu co braku możliwości stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji w części dotyczącej obecnej działki nr [...], której właścicielem jest Gmina Miasta [...] jako że stanowi ona część drogi publicznej - ulicy [...]. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w skardze, Sąd wyjaśnił, że uprzedni zwrot części wywłaszczonej nieruchomości nie sprawia, że postępowanie nieważnościowe staje się z tego powodu bezprzedmiotowe, co skutkować winno jego umorzeniem w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania nieważnościowego jest bowiem ocena, czy zaistniały ustawowe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji i czy rozstrzygnięcie dotknięte jest istotną wadą tkwiącą w samej decyzji. Nie ma tu więc znaczenia, czy nastąpił uprzednio zwrot nieruchomości wywłaszczonej (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 969/12, publ. cbois). W sprawie o zwrot nieruchomości badane jest bowiem istnienie przesłanek z art. 137 ust.1 i 2 u.g.n., tj. zbędność uprzednio wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, przy czym zbędność ta następuje wskutek niewykonania decyzji wywłaszczeniowej. Jasnym zatem staje się, jak kontynuował Sąd, że przy badaniu wad samej decyzji nie ma znaczenia, czy w istocie została ona wykonana w sposób, o którym stanowi art. 136 ust.1 i ust. 3 w związku z art. 137ust.1 i ust. 2 u.g.n. a w związku z tym, organ nie naruszył w tym zakresie zarzucanych w skardze przepisów, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a. Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko Ministra, że Prezydentowi Miasta [...] zapewniono czynny udział w postępowaniu administracyjnym przez doręczanie mu zawiadomień i rozstrzygnięć. Podjęte - w ramach postępowania nadzorczego - decyzje kierowane były przez Ministra do skarżącego - Prezydenta Miasta [...], który reprezentował w tym przypadku zarówno Skarb Państwa, jak i Gminę Miasta [...]. Ponieważ ten sam podmiot występował w sprawie w podwójnej roli, to - zdaniem Sądu - w żaden sposób nie można było w tym wypadku mówić, że został pominięty Prezydent Miasta [...] przez to, że nie miał on czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym. Wprawdzie, niewątpliwie, dla czystości procesowej organ powinien dokonywać doręczeń decyzji oraz wszelkich zawiadomień Prezydentowi Miasta [...] dwukrotnie (raz dla Prezydenta działającego w imieniu Gminy Miasta [...] i drugi raz w imieniu Skarbu Państwa), ewentualnie wszelka korespondencja winna być adresowana na Prezydenta Miasta [...] z wyraźnym wskazaniem, że reprezentuje on Gminę Miasta [...] oraz wykonuje zadania starosty z zakresu administracji rządowej, to jednak tego rodzaju uchybienie organu nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżący nie wykazał bowiem, w jaki sposób jego prawa - jako Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej - zostały w przedmiotowym postępowaniu naruszone przez uchybienie art. 10 § 1 k.p.a.; tego zarzut nie był nawet podnoszony we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że sformułowanie na przesyłkach i w rozdzielnikach decyzji: "Prezydent m. [...]" obejmowało zarówno Prezydenta Miasta [...] reprezentującego Gminę Miasta [...], jak i wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Prezydent Miasta [...], reprezentujący Gminę Miasta [...] oraz wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. - poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [[...] lutego 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. na podstawie niezasadnego przyjęcia, iż nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej nie może mieć miejsca w sytuacji, gdy w odniesieniu do części przedmiotowej nieruchomości uprzednio nastąpił jej zwrot na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie faktu, iż postępowanie nadzorcze, jako postępowanie bezprzedmiotowe z uwagi na uprzedni zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, powinno zostać w tym zakresie umorzone przez organ nadzoru na podstawie art. 105 k.p.a.; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 10 § 1, art. 28 i art. 109 k.p.a. oraz w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niezasadne uznanie, iż uchybienie polegające na pozbawieniu Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i wydanie decyzji z jego pominięciem nie miało wpływu na wynik przedmiotowej sprawy, mimo iż Prezydentowi Miasta [...], wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Uczestniczący w postępowaniu R. J. wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. W analizowanym przypadku skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wskazać bowiem należy, że przepisy art. 156 § 2 i art. 105 § 1 k.p.a., chociaż zostały zamieszczone w ustawie, mającej generalnie charakter procesowy, są jednak przepisami prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie była uzasadniona a ponadto w części okazała się również niepoprawnie – z punktu widzenia formalnego - sformułowana. Jako jeden z zarzutów procesowych wskazywano bowiem na naruszenie (cyt.): "art. 145 § 1 pkt 1 lit c", nie określając przy tym aktu prawnego, w którym przepis ten miałby być zawarty. Jednocześnie przepis ten łączono z przepisami k.p.a., co sugeruje, że skarżącemu chodziło właśnie o ten ostatni akt prawny. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż kodeks postępowania administracyjnego, takiego przepisu nie zawiera. Z kolei, skoro art. 156 § 2 i art. 105 § 1 k.p.a. mają charakter prawa materialnego, to brak jest także podstaw by wiązać te przepisy z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., który przecież dotyczy uchybień procesowych. Odnosząc się zatem tylko do zarzutów określonych w art. 156 § 2 i art. 105 § 1 k.p.a., należy wyjaśnić, że stanowisko skarżącego, iż w sprawie generalnie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, bo po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej w 1972 r. zostały wydane ostateczne decyzje Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadania starosty o zwrocie części tożsamych z będącymi przedmiotem niniejszej decyzji nadzorczej, nieruchomości, nie było zasadne. W orzecznictwie i doktrynie od szeregu lat utrwalony jest pogląd, że przez nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej należy rozumieć sytuację, w której stan prawny ustalony decyzją organu administracyjnego nie może być zweryfikowany przy pomocy środków dostępnych na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego. Skutek nieodwracalny decyzji administracyjnej polega więc na tym, że organ nie ma własnych kompetencji do odwrócenia na drodze postępowania administracyjnego skutków danego zdarzenia prawnego, zaistniałego po wydaniu, kontrolowanej w trybie nieważnościowym, decyzji. Skutek nieodwracalny wywoła zatem decyzja, po której doszło do zbycia jej przedmiotu w trybie cywilnoprawnym. Dodatkowo też wskazać trzeba, ze orzecznictwo zawęża jeszcze bardziej omawiane pojęcie do sytuacji, w których nabywca jest chroniony jako osoba działająca w dobrej wierze (por. uchwały 7 sędziów: Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99, ONSA 2000/3/93). Jak zaś przyjął to Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 kwietnia 1995 r. (sygn. akt III ARN 8/95, OSNAPiUS 1995 Nr 18, poz. 223), jeśli skutki prawne decyzji mogą być zniesione w toku postępowania administracyjnego, oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić, trzeba, że skoro zwrot części nieruchomości, wywłaszczonej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1972 r., został dokonany w trybie decyzji administracyjnej – a tak wynika z treści skargi kasacyjnej – to nie można mówić, że decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne – w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. i z tego powodu przedmiotowe postępowanie nieważnosciowe winno zostać umorzone na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. – jako bezprzedmiotowe. Co do zaś ostatniego z zarzutów kasacyjnych, dotyczącego naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 10 § 1, art. 28 i art. 109 k.p.a. oraz w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niezasadne uznanie, iż uchybienie polegające na pozbawieniu Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym i wydanie decyzji z jego pominięciem nie miało wpływu na wynik przedmiotowej sprawy, mimo iż Prezydentowi Miasta [...], wykonującemu zadania starosty z zakresu administracji rządowej przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., wskazać należy, że również i ten zarzut był nieusprawiedliwiony. Aktualne w tym przypadku pozostają również powyższe uwagi dotyczące "art. 145 § 1 pkt 1 lit c" a ponadto wyjaśnić trzeba, że – zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę kasacyjną tylko w przypadku, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika natomiast, że skarżący w istocie rzeczy jedynie polemizował z poglądem Sądu Wojewódzkiego, iż Prezydentowi Miasta [...] zapewniono czynny udział w postępowaniu administracyjnym przez doręczanie mu zawiadomień i rozstrzygnięć. Podjęte bowiem - w ramach postępowania nadzorczego - decyzje kierowane były przez Ministra do skarżącego - Prezydenta Miasta [...], który reprezentował w tym przypadku zarówno Skarb Państwa, jak i Gminę Miasta [...]. Skarżący kasacyjnie nie wykazał zatem dlaczego brak odrębnej korespondencji, kierowanej przecież do tego samego podmiotu, miał w tym wypadku istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z tych powodów więc Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Oddalenie wniosków uczestników postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania nastąpiło z uwagi na brak podstawy prawnej do ich uwzględnienia.