II SA/Sz 1179/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2015r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] P. W. zarejestrował się w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku, podpisując równocześnie oświadczenie, że został pouczony o obowiązku potwierdzania gotowości do podjęcia pracy w wyznaczonych terminach oraz o konsekwencjach nieprzestrzegania przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zapoznał się również i otrzymał informację na temat praw i obowiązków osoby bezrobotnej. Na [...] organ wyznaczył P. W. obowiązkowy termin stawiennictwa w urzędzie pracy w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy oraz uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia. Powyższy termin strona przyjęła do wiadomości, potwierdzając ten fakt podpisem na wezwaniu. W wyznaczonym terminie P. W. nie stawił się w urzędzie pracy. Uczynił to dopiero w dniu [...]. Wówczas złożył podanie o usprawiedliwienie nieobecności, wskazując, że z powodu nagłej hospitalizacji matki w Szpitalu Specjalistycznym wyjechał do rodzinnego miasta. Podniósł, że fakt ten jest w stanie udokumentować wypisem ze szpitala, który może przedłożyć do wglądu na wezwanie urzędu. Pismem z dnia [...] organ wezwał stronę do przedłożenia dokumentu potwierdzającego powyższe okoliczności, tj. karty informacyjnej leczenia szpitalnego chorego członka rodziny. W odpowiedzi P. W. wniósł o umorzenie toczącego się postępowania z uwagi na fakt, że stało się ono bezprzedmiotowe, ponieważ z dniem [...] podjął pracę. Decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4, ust. 4c i art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o promocji zatrudnienia" oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", orzekł o utracie przez P.W. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] z powodu nieusprawiedliwionego niestawienia się w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy. Od powyższej decyzji P. W. odwołał się, wnosząc o zmianę lub uchylenie decyzji organu I instancji, której zarzucił naruszenie przepisów art. 10 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie. Odwołujący się wskazał, że nie zgłosił się w wyznaczonym terminie do urzędu pracy, ponieważ wyjechał do rodzinnego miasta z powodu nagłej hospitalizacji członka rodziny (mamy). W dniu [...], zachowując 7-dniowy termin wynikający z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, złożył wyjaśnienia, podając uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa. Jednocześnie, podkreślił, że nie ma podstaw prawnych żądania przedstawienia zaświadczenia lekarskiego na okoliczność choroby bezrobotnego, a tym samym członka rodziny bezrobotnego, który to członek rodziny nie tylko nie jest stroną postępowania, ale może wręcz nie życzyć sobie, aby jego "wypis" ze szpitala oglądały osoby postronne z uwagi na fakt, że dokument ten zawiera szczególnie wrażliwe informacje dotyczące pacjenta i jego stanu zdrowia. Wskazał również, że nie umożliwiono mu zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 10 ust. 7 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia, po rozpatrzeniu odwołania P.W., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że z uwagi na podnoszone w odwołaniu okoliczności, pismem z dnia [...], wezwał P. W. do przedłożenia zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego, w jakim okresie jego mama przebywała w szpitalu. Poinformował również stronę, przed wydaniem decyzji w sprawie, o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. W odpowiedzi na wezwanie P. W. stwierdził, że organ I instancji nie miał uprawnień do żądania przedłożenia ww. dokumentu. Żądanie to zostało wystosowane do strony na skutek błędnej wykładni przepisów ustawy o promocji zatrudnienia. Wskazał również, że z uwagi na trudności i uciążliwość w pozyskaniu takiego zaświadczenia, które nie tylko nie jest konieczne, ale wręcz nieuzasadnione, na podstawie art. 75 § 2 K.p.a., składa wniosek o odebranie od niego oświadczenia. P. W. do ww. pisma dołączył oświadczenie o treści: "W dniu [...] kiedy miałem wyznaczoną wizytę w PUP, moja mama przebywała w Szpitalu Specjalistycznym, gdzie była hospitalizowana w trybie nagłym (nie była to zaplanowana obecność w szpitalu) i przebywała w tamtejszym szpitalu w dniach [...]. Niezwłocznie po powzięciu tej wiadomości udałem się do szpitala, tym samym nie mogąc się stawić w wyznaczonym terminie, na wizytę w PUP". Wojewoda wskazał, że zgodnie z przepisem art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia niestawiennictwo w urzędzie pracy może zostać usprawiedliwione, jeżeli zostaną spełnione dwie przesłanki łącznie, tzn. wystąpi uzasadniona przyczyna niestawiennictwa oraz urząd pracy zostanie powiadomiony o tym fakcie w okresie do 7 dni. Natomiast z przepisu art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. wynika, że to na organach administracji spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy w sensie materialnym. Zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu. Pod pojęciem materiału dowodowego rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W przedmiotowej sprawie wymóg ten dotyczy ustalenia nie tylko stawienia się strony i poinformowania PUP w terminie 7 dni o przyczynie nieobecności, lecz także ustalenie, czy przyczyna niestawiennictwa była uzasadniona. Organ wskazał, że to na bezrobotnym ciąży obowiązek udokumentowania faktu niemożności stawienia się w organie zatrudnienia, natomiast organ jedynie w oparciu o przedłożone przez stronę wyjaśnienia i dokumenty uznaje, bądź nie uznaje, przedłożone wyjaśnienia za wystarczające. Ewentualnemu oświadczeniu bezrobotnego muszą zatem towarzyszyć dodatkowe dowody, które uwiarygodnią jego twierdzenia. Wojewoda stwierdził również, że w przedmiotowej sprawie strona najpierw zobowiązała się do przedłożenia do wglądu karty informacyjnej leczenia szpitalnego swojej mamy, później stwierdziła, że zawarte w tym dokumencie informacje są wrażliwe dla pacjenta i nie powinny być przedkładane osobom postronnym, a następnie uznała, że żądane zaświadczenie o okresie pobytu członka rodziny w szpitalu jest nie tylko niekonieczne, ale wręcz nieuzasadnione. Strona złożyła więc jedynie oświadczenie o ww. treści. Zdaniem organu, z oświadczenia wynika jednak, że mama strony została przyjęta do szpitala w dniu [...], w którym przebywała do dnia [...]. P. W. nie sprecyzował, kiedy wyjechał do [...], nie wskazał również konieczności sprawowania osobistej opieki nad hospitalizowaną mamą. Zatem na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgodnie z art. 80 K.p.a., organ odwoławczy nie uznał za uzasadnioną przyczynę nieobecności strony w urzędzie pracy w dniu [...]. Odnosząc się do zarzutu strony, że organ I instancji nie zastosował przepisu art. 105 § 1 K.p.a. i nie umorzył prowadzonego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w związku z podjęciem przez stronę pracy, organ odwoławczy zauważył, że słusznie wykazano, że w tej dacie strona nie była jeszcze związana umową o pracę, bowiem wyznaczony termin stawiennictwa w urzędzie przypadał wcześniej, niż dzień podjęcia pracy, tj. [...]. Nie można również uznać, zdaniem Wojewody, że naruszony został przepis art. 10 § 1 K.p.a., bowiem organ I instancji nie dołączył do akt żadnego nowego dokumentu, ani materiału dowodowego, z którym strona mogłaby się zapoznać, a który miałby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że strona została prawidłowo pouczona o wyznaczonym terminie stawiennictwa, jak również o konsekwencjach nieprzestrzegania przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. P. W. zaskarżył ww. decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Kwestionowanej decyzji zarzucił: - błędną wykładnię art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i przyjęcie, że strona ma obowiązek udowodnić przyczyny usprawiedliwiające niestawiennictwo przy pomocy dokumentów pochodzących od osoby trzeciej, - naruszenie art. 10 § 1 K.p.a., poprzez brak umożliwienia stronie przez organ I instancji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, - naruszenie przepisu art. 105 § 1 K.p.a., poprzez wydanie przez organ decyzji merytorycznej, pomimo zajścia podstaw do umorzenia postępowania przed jej wydaniem. W związku z powyższym, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z tym przepisem starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 120 dni od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy w przypadku jednego niestawiennictwa. Przepis ten obliguje organ zatrudnienia do pozbawienia statusu bezrobotnego w związku z niespełnianiem warunków określonych w definicji bezrobotnego, zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy, a mianowicie – warunku gotowości i zdolności do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Organ zatrudnienia, wyznaczając bezrobotnemu termin wizyty w powiatowym urzędzie pracy, nie tylko działa w celu aktywizacji bezrobotnego, której głównym celem jest znalezienie mu zatrudnienia, ale także weryfikuje jego gotowość i zdolność do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Samo zatem pozostawanie bez pracy nie oznacza jeszcze, że osoba taka korzysta ze statusu bezrobotnego, bowiem konieczna jeszcze jest jej zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia. Bezrobotny zainteresowany uzyskaniem pracy musi więc stawiając się w powiatowym urzędzie pracy, co jest jego obowiązkiem, wykazać swą dyspozycyjność, by organ zatrudnienia mógł ocenić jego gotowość i zdolność do podjęcia pracy. Terminy wizyt w powiatowym urzędzie pracy wyznaczane są przez organ zatrudnienia, o czym stanowi art. 33 ust. 3 ustawy, zaś bezrobotny potwierdza własnym podpisem fakt powiadomienia go o wizycie. Przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy wprawdzie dopuszcza możliwość niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, jednakże na bezrobotnym spoczywa wówczas obowiązek usprawiedliwienia niestawiennictwa, poprzez wskazanie uzasadnionej przyczyny. Choć prawodawca posłużył się tu pojęciem nieostrym "uzasadniona przyczyna", nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tylko o takie powody niestawiennictwa bezrobotnego w powiatowym urzędzie pracy, które obiektywnie rzecz ujmując uniemożliwiały mu stawienie się w wyznaczonym terminie (por. wyroki NSA sygn. akt I OSK 142/12, I OSK 877/12). Z treści art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia wynika, że niedopełnienie obowiązku stawienia się w urzędzie pracy i poinformowania w terminie 7 dni o uzasadnionej przyczynie nieobecności, obarczone zostało określonymi konsekwencjami, które sprowadzają się do pozbawienia statusu osoby bezrobotnej na przewidziany okres czasu. Wprowadzenie konsekwencji służyć ma zdyscyplinowaniu bezrobotnych i wymuszeniu na nich określonych zachowań. Jednocześnie ustawodawca wprowadzając ten obowiązek przewidział, że mogą wystąpić sytuacje nieprzewidziane, uniemożliwiające bezrobotnemu jego wypełnienia. Takie podejście do omawianego zagadnienia przyczyniło się do tego, że ustawodawca wprowadził do przywołanego powyżej przepisu rozwiązanie polegające na tym, że bezrobotny, który był obowiązany stawić się w siedzibie organu zatrudnienia w określonym dniu, i który tego nie uczynił, może w ściśle określonym terminie czasu zgłosić organowi przyczynę niestawiennictwa i aby nie utracić posiadanego statusu osoby bezrobotnej winien jest wykazać, że spowodowane było to uzasadnioną przyczyną. Przyjęte unormowanie zakłada zatem, że podstawowym obowiązkiem bezrobotnego jest zgłaszanie się do organu zatrudnienia w wyznaczonym przez ten organ terminie. Odstępstwem od przedstawionej zasady jest możliwość niestawienia się w wyznaczonym terminie przed organ zatrudnienia. Przedmiotowe odstępstwo będzie możliwe jedynie wówczas, gdy zaistnieją określone w przepisach prawa okoliczności. W pierwszej kolejności bezrobotny, który nie stawił się w wyznaczonym terminie jest obowiązany, aby w terminie 7 dni od dnia, w którym miał się zgłosić do organu zatrudnienia powiadomił organ, w każdy dostępny sposób, o przyczynie naruszenia ciążącego na nim obowiązku. Dodać należy, że uzasadnione przyczyny to okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu, na przykład nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar, powódź. Za uzasadnione przyczyny nie uznaje się natomiast okoliczności powstałych tylko na skutek lekkomyślności, czy niedbalstwa zainteresowanego (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 508/08). Ustawa o promocji zatrudnienia nie wskazuje sposobu dokumentowania przez stronę przyczyny niestawiennictwa. Przedstawione przez stronę przyczyny niestawiennictwa podlegają więc ocenie organu w oparciu o zasady wynikające w tym zakresie z przepisów postępowania administracyjnego. W świetle powyższego, zdaniem sądu, w zakresie uznania przyczyny niestawiennictwa za usprawiedliwioną, mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym. Organ winien więc dołożyć szczególnej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a następnie sporządzaniu uzasadnienia. Uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje jedynie, że strona nie przedłożyła wymaganego przez organy zaświadczenia – karty informacyjnej ze szpitala, a ze złożonego oświadczenia wynika, "że mama strony została przyjęta do szpitala w dniu [...] i przebywała do dnia [...]. Strona nie precyzuje, kiedy wyjechała do [...], nie wskazuje konieczności sprawowania osobistej opieki nad hospitalizowaną mamą. Zatem na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zgodnie z art. 80 Kpa, organ odwoławczy nie uznaje przyczyny nieobecności strony w urzędzie pracy w dniu [...] za uzasadnioną." Zgodnie z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Cały zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy sprowadza się do oświadczeń strony zawartych w pismach składanych do organów. Organ odwoławczy zarzuca, iż strona nie złożyła dodatkowych, bardziej szczegółowych, wyjaśnień. W tym miejscu należy wskazać na art. 86 K.p.a. – "Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu." Ponadto z treści, art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia wynika, że strona ma jedynie powiadomić o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. W tej sytuacji żądanie zaświadczenia w postaci karty informacyjnej ze szpitala, do tego dotyczącej innej osoby, nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia (patrz także wyrok NSA sygn. akt I OSK 2805/13). Tak więc, w ocenie sądu, organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, a następnie dokonał oceny "uzasadnionej przyczyny" nie podając czym uzasadnia swoje stanowisko. W tym stanie faktycznym i prawnym, sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 86 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 10 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a. sąd stwierdza, iż w tym zakresie podziela stanowisko Wojewody zawarte w zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pkt I sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę sądu, uzupełnić materiał dowodowy, a następnie podjąć rozstrzygnięcie i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym.