III SA/Gd 426/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2015 r. sprawy ze skargi W.P. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 26 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie statutu gminy stwierdza nieważność § 66 ust. 1 oraz § 69 ust. 3 załącznika nr 4 do Statutu Gminy [...], stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 26 maja 2011 r. Pismem z dnia 27 marca 2015 r. Wojewoda wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienia § 66 ust. 1 oraz § 69 ust. 3 regulaminu Rady Gminy stanowiącego załącznik do Statutu Gminy [...] uchwalonego uchwałą Nr VIII/93/2011 Rady Gminy [...] z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...]. Skarżący organ domagał się stwierdzenia nieważności tych uregulowań. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w myśl art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym radni mogą tworzyć kluby radnych działające na zasadach określonych w statucie gminy. Kluby są formą organizowania się radnych. Ustawa nie określa żadnych zasad tworzenia klubów radnych, odsyłając w całości w tej sprawie do rozwiązań statutowych. Regulacja dokonana przez radę gminy w statucie winna zatem określać zadania i kompetencje klubów, a także wzajemne stosunki pomiędzy klubami a radą i jej organami wewnętrznymi. Przy czym statusu prawnego klubów nie można utożsamiać ze statusem komisji rady. Działając na mocy przywołanego wyżej przepisu Rada Gminy [...] określiła w Statucie Gminy [...] zasady tworzenia i funkcjonowania klubów radnych, stanowiąc w § 66 ust. 1 oraz § 69 ust. 3 regulaminu Rady Gminy [...] (załącznik nr 4 do Statutu), że warunkiem utworzenia klubu jest zadeklarowanie w nim udziału przez co najmniej 5 radnych oraz że kluby podlegają rozwiązaniu uchwałą Rady, gdy liczba ich członków spadnie poniżej 5. Skarżący organ zauważył, że wprowadzając regulacje o charakterze ustrojowym, Rada Gminy nie może naruszać przepisów Konstytucji RP oraz ustaw. Przy ustaleniu zasad działania klubów radnych powinna mieć na względzie wyrażoną w art. 58 ust. 1 Konstytucji RP zasadę wolności zrzeszania się, która przeniesiona na grunt funkcjonowania rady gminy - musi być rozumiana jako wolność zakładania klubów i zrzeszania się w nich przez radnych. Ograniczeniem tego rodzaju wolności jest ustanowienie zbyt wysokiego progu liczbowego tworzenia klubu radnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przy niewielkiej liczebności ustawowego składu rady, ustalenie w statucie gminy wysokiego progu liczbowego tworzenia klubu radnych stanowi istotne naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1996 r. sygn. akt II SA 910/96, wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 259/12, wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1619/13). Ustanawianie progów liczbowych na bardzo wysokim poziomie, w praktyce umożliwiających tworzenie i funkcjonowanie klubów radnych, dezawuuje wolność zrzeszania się, rozumianą jako wolność zakładania klubów przez radnych. W niniejszej sprawie ustanowiono go na poziomie 1/3 składu Rady. Należy uznać, że jakkolwiek organom gminy przyznano kompetencje do samodzielnego i niezależnego kształtowania swojej wewnętrznej organizacji, w tym klubów czy komisji, to jednak zapisy statutu nie mogą zawierać unormowań sprzecznych z przepisami ustawowymi. Ustalając progi liczbowe uprawniające do utworzenia klubu rada powinna mieć na względzie występujące realia, w tym liczebność rady oraz wytworzony w niej układ społeczno-polityczny. Ponadto przyjęty w ww. uchwale skład osobowy klubów, może mieć wpływ na możliwość delegowania przedstawicieli do komisji rewizyjnej. Zgodnie bowiem z art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów. Z powyższego zapisu wynika, że jakkolwiek do komisji mogą również wchodzić radni niezrzeszeni, to jednak każdy klub musi mieć swojego przedstawiciela, a zatem kluby mają uprzywilejowaną pozycję w kształtowaniu składu osobowego komisji rewizyjnej. Istotną rolę, jaką komisja rewizyjna odgrywa przy kontroli organu wykonawczego gminy, np. procedura corocznego udzielania absolutorium, należy także odnieść do okoliczności, że ograniczenie prawa radnych do zrzeszania się w dowolnie tworzonych klubach, będzie rzutowała na możliwość wykorzystania w komisji rewizyjnej uprzywilejowanej pozycji klubów, a w efekcie na realizację uprawnień związanych z udziałem w komisji rewizyjnej. W konsekwencji rozstrzygnięcia w kwestii liczebności klubów spowodują konieczność weryfikacji treści § 3 ust. 1 i 2 regulaminu Komisji Rewizyjnej stanowiącego załącznik Nr 5 do Statutu Gminy [...]. W związku z wyżej opisaną skargą Rada Gminy [...] - uchwałą z dnia 7 maja 2015 r. nr XII/81/2015 w sprawie przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi Wojewody wraz z odpowiedzią na skargę - uchwaliła, że będzie wnosić o uwzględnienie skargi Wojewody oraz upoważniła Wójta Gminy do ustanowienia pełnomocnika procesowego. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Gminy [...], wniósł o jej uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazał, że są prowadzone prace nad zmianą Statutu Gminy [...] m.in. w zakresie kwestionowanym przez Wojewodę. Sprzeczność tych przepisów z prawem jest sporna, niecelowym jest jednak składanie wniosku o oddalenie skargi, gdyż i tak w najbliższym czasie najprawdopodobniej zaskarżone przepisy ulegną zmianie w taki sposób, że nie będzie żadnych wątpliwości, co do ich zgodności z art. 58 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu podniesiono jednocześnie, że zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym podstawowym kryterium stwierdzenia nieważności uchwały jest sprzeczność z prawem. W ocenie organu w sprawie nie został naruszony art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż przepis ten nie określa żadnych szczegółowych kryteriów ani ograniczeń jakimi powinna się kierować rada gminy ustalając w jaki sposób powinny działać kluby radnych, w tym nie zawiera wyraźnego nakazu, by tworzenie klubu musiało wiązać się z zrzeszeniem w nim precyzyjnie określonej liczby radnych. Kwestionowane postanowienia Statutu nie naruszają także art. 58 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż ma on charakter klauzuli generalnej, nie określając ściśle konkretnej formy, w jakiej zrzeszanie się miałoby następować. Ponadto zaznaczono, że ww. uchwała była poddana kontroli nadzorczej w 2011 r. i organ nadzorczy nie dopatrzył się wcześniej jej sprzeczności z prawem. Pismem z dnia 25 czerwca 2015 r. pełnomocnik Rady Gminy [...] poinformował, że Rada Gminy [...] w dniu 25 czerwca 2015 r. podjęła uchwałę Nr XV/94/2015 w sprawie wprowadzenia zmian w Statucie Gminy [...], mocą której zaskarżone do tut. Sądu przepisy § 66 ust. 1 oraz § 69 ust. 3 Regulaminu Rady Gminy [...] zostały zmienione w ten sposób, że nie naruszają konstytucyjne zasady wolności zrzeszania się. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie m.in. orzekają w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Nr VIII/93/2011 Rady Gminy [...] z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...] w zakresie odnoszącym się do § 66 ust. 1 oraz § 69 ust. 3 Regulaminu Rady Gminy [...], stanowiącego załącznik nr 4 do Statutu Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 90, poz. 1859 ze zm.). Zakwestionowane przepisy ww. Regulaminu stanowią, że: "Warunkiem utworzenia klubu jest zadeklarowanie w nim udziału przez co najmniej 5 radnych" (§ 66 ust. 1) oraz "Kluby podlegają rozwiązaniu uchwałą Rady, gdy liczba ich członków spadnie poniżej 5" (§ 69 ust. 3). W myśl art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (ust. 1), zaś na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie m.in. wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (ust. 2 pkt 1). Takim aktem jest wydawany (uchwalany) na podstawie ustawy o samorządzie gminnym statut gminy, który określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy (art. 18 ust. 2 pkt 1 oraz art. 22 ust. 1 ustawy). Przyjmuje się, że użyte w art. 22 ust. 1 ustawy pojęcie "organizacji wewnętrznej" odnosi się wyłącznie do rady gminy a w pojęciu tym mieszczą się m.in. zasady tworzenia klubów radnych, o których mowa w art. 23 ust. 2 ustawy (zob.: Andrzej Szewc, Komentarz do art. 22 ustawy o samorządzie gminnym, LEX 2012). Zasady i tryb nadzoru nad działalnością gmin – w tym nad działalnością prawodawczą – określone zostały w Rozdziale 10. ustawy. W myśl art. 86 ustawy organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stosownie natomiast do art. 93 ust. 1 ustawy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl art. 91 ust. 4 ustawy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy - w myśl art. 94 ustawy - nie stwierdza się także po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust.1). W takim wypadku - jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności - sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (ust. 2 zd. 1). W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zawarty w niej wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 66 ust. 1 oraz § 69 ust. 3 Regulaminu Rady Gminy [...], stanowiącego załącznik nr 4 do Statutu Gminy [...], jest uzasadniony. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy radni mogą tworzyć kluby radnych działające na zasadach określonych w statucie gminy. Ustawa nie precyzuje jednak zasad tworzenia i funkcjonowania klubów radnych, nie określa również kryteriów, według których radni mają się w te kluby organizować, tym samym sprawy te pozostawiając unormowaniom statutowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, który Sąd w rozpoznawanej sprawie podziela, że przepis art. 23 ust. 2 ustawy dotyczy materii ustrojowej i winien być interpretowany w powiązaniu z innymi przepisami o charakterze ustrojowym. Kluby radnych ściśle związane są z funkcjonowaniem rady i dlatego radzie przyznana została kompetencja określenia zasad działania klubów radnych, jednak zasady te nie mogą stwarzać przeszkód w korzystaniu przez radnych z prawa zrzeszania się w klubach według określonych kryteriów społeczno-politycznych. Podkreśla się, że wprowadzając regulacje o charakterze ustrojowym, rada nie może naruszać przepisów Konstytucji i ustaw. Przy ustaleniu zasad działania klubów radnych, rada gminy powinna mieć na względzie art. 58 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który każdemu zapewnia wolność zrzeszania się. Zasadę należy odnosić także do wolności zakładania klubów i zrzeszania się w nich przez radnych. Konstytucyjną zasadę wolności zrzeszania się potwierdza art. 23 ustawy, który przyznaje radnym prawo tworzenia klubów i nie wprowadza w tej materii żadnych dodatkowych wymogów ani ograniczeń. Określając zasady działania klubów, rada nie może więc wprowadzać ograniczeń, które nie pozwalałyby na korzystanie przez radnych z prawa zrzeszania się w klubach według określonych kryteriów, najczęściej politycznych lub społecznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2013, sygn. akt II OSK 1619/13, LEX nr 1418816; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 259/12, LEX nr 1217256; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1616/04, LEX nr 1275317; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2004 r., sygn. akt III SA/ Kr 349/04, LEX nr 829542). Przy niewielkiej liczebności ustawowego składu rady, ustalenie w statucie gminy wysokiego progu liczbowego tworzenia klubu radnych stanowi istotne naruszenie art. 23 ust. 2 ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1996 r., sygn. akt II SA 910/96, LEX nr 30986). Nie można bowiem tak interpretować przepisu art. 23 ust. 2 ustawy, aby wolność zrzeszania się radnych w klubach formalnie gwarantować, ale w praktyce w sposób sprzeczny z tym przepisem, a także z art. 58 ust. 1 i z art. 2 Konstytucji RP, ograniczać. Ustanawianie progów liczbowych umożliwiających tworzenie i funkcjonowanie klubów radnych, na bardzo wysokim poziomie - a tak jest w przypadku, gdy ustanawia się go na poziomie 1/3 składu rady - w praktyce dezawuuje wolność zrzeszania się, rozumianą w kontekście rozpoznawanej sprawy, jako wolność zakładania klubów przez radnych (por. powołane powyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1616/04 oraz z dnia 22 sierpnia 2013, sygn. akt II OSK 1619/13). Podzielając przeważający w orzecznictwie pogląd, że rada gminy nie może pozbawiać radnych prawa tworzenia klubów ani wprowadzać takich rozwiązań, które w znacznej mierze ograniczają prawo zrzeszania się radnych w klubach, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała naruszyła w sposób istotny przepis art. 58 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 23 ust. 2 ustawy. Ustalając progi liczbowe uprawniające do utworzenia klubu rada powinna mieć na względzie występujące realia, w tym liczebność rady oraz wytworzony w niej układ społeczno-polityczny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 337/08, LEX nr 519151). Należy zatem zgodzić się z organem nadzoru (skarżącym), że określenie pięciu radnych jako minimalnej liczby radnych tworzących klub, przy ustawowym składzie Rady Gminy [...] wynoszącym 15 radnych, w istotny sposób ogranicza możliwość zrzeszania się w formie klubów wszystkich radnych wchodzących w skład Rady. Trafnie również organ nadzoru wskazał, na związek pomiędzy regulacją dotyczącą liczebności klubów a prawem klubu delegowania swego przedstawiciela do komisji rewizyjnej. Zgodnie z art. 18a ust. 2 ustawy w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów. Z powołanego przepisu wynika, że w skład komisji mogą również wchodzić radni niezrzeszeni, nie mniej jednak kluby mają niewątpliwie uprzywilejowaną pozycję w kształtowaniu składu osobowego komisji rewizyjnej (por. powołane wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1616/04 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 337/08). Każdy klub musi mieć bowiem swojego przedstawiciela, a jak już wcześniej zaznaczono, siła oddziaływania klubów w radzie jest niewątpliwie większa niż radnych niezrzeszonych. Ta okoliczność ma zaś istotne znaczenie, jeśli zważyć na istotną rolę jaką komisja rewizyjna odgrywa przy kontroli organu wykonawczego gminy (np. procedura corocznego udzielania absolutorium). Zatem ograniczenie prawa radnych do zrzeszania się w dowolnie tworzonych klubach, rzutuje również na możliwość wykorzystania w komisji rewizyjnej owej uprzywilejowanej pozycji klubów, a w efekcie na realizację uprawnień związanych z udziałem w komisji rewizyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że § 66 ust. 1 oraz § 69 ust. 3 Regulaminu Rady Gminy [...], stanowiącego załącznik nr 4 do Statutu Gminy [...] uchwalonego uchwałą Nr VIII/93/2011 Rady Gminy [...] z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...], są sprzeczne z prawem, a zatem ww. uchwała Nr VIII/93/2011 w części obejmującej powołane przepisy podlega stwierdzeniu nieważności. Jednocześnie Sąd pragnie wyjaśnić, że podjęcie przez Radę Gminy [...] w dniu 25 czerwca 2015 r. uchwały Nr XV/94/2015 w sprawie wprowadzenia zmian w Statucie Gminy [...] i dokonanie nowelizacji przepisów § 66 ust. 1 oraz § 69 ust. 3 Regulaminu Rady Gminy [...], nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż Sąd badał legalność zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie na datę jej podjęcia, tym samym przy jej ocenie nie mógł uwzględnić postanowień powołanej powyżej uchwały nowelizacyjnej. Z tych powodów Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 – orzekł jak w sentencji.