II OZ 763/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R. P. i M. Ś. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 311/15 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi R. P. i M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z 02 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 311/15 odmówił R. P. i M. Ś. (dalej jako skarżący) wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów. Przedmiotową decyzją uchylono decyzję Wójta Gminy Pruszcz Gdański z dnia [...] marca 2014 r., nakazującą skarżącym usunięcie z działki nr [...], obręb W., w miejscowości W., gmina P., odpadów o kodzie [...] – urobek z pogłębiania inny niż wymieniony w [...], pochodzących z inwestycji – budowa tunelu pod M. w ilości 10 350 m3 w terminie do dnia 30 lipca 2014 r. przez zawarcie umowy z przedsiębiorcą na usunięcie odpadów i ich transport do miejsc składowania lub unieszkodliwiania odpadów, w części dotyczącej terminu jej wykonania, wskazując termin jej wykonania do dnia 31 lipca 2015 r. W skardze na powyższą decyzję skarżący zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Argumentowano, że decyzje te powinny zostać wstrzymane albowiem ich wykonanie spowoduje niebezpieczeństwo wystąpienia negatywnych i nieodwracalnych skutków. Podkreślono, że wykonanie ww. decyzji przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd doprowadzi do sytuacji, w której orzeczenie Sądu stanie się bezprzedmiotowe wskutek wcześniejszego wykonania, następnie unieważnionej decyzji. Postanowieniem z 2 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 61 § 3 i 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a) odmówił skarżącym wstrzymania wykonania decyzji. Sąd wskazał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinien dokładnie wskazywać okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, gdyż od uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wystąpienia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków zależy orzeczenie Sądu. Sąd odwołując się do poglądów orzecznictwa wskazał, że argumentacja wniosku powinna odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Brak uzasadnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej uniemożliwia jego merytoryczną ocenę. Sąd podkreślił, że rozpatrywany wniosek nie mógł zostać uwzględniony albowiem skarżący nie podali wystarczających argumentów uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Nie wykazali jaka konkretnie szkoda oraz jakich rozmiarów powstanie w ich majątku w wyniku wykonania decyzji nakazującej usunięcie odpadów z ich nieruchomości. Sąd stwierdził, że niewątpliwie usunięcie odpadów może generować po stronie podmiotu, na który nałożono stosowny nakaz, określone koszty, chociażby związane z zawarciem umowy z przedsiębiorcą na usunięcie i transport odpadów. Jednakże skarżący winni wykazać jakie konkretnie będą to koszty, tak aby Sąd mógł dokonać oceny wniosku z punktu widzenia zaistnienia przesłanek wynikających z art. 61 § 3 P.p.s.a. W ocenie Sądu I instancji sama konieczność poniesienia kosztów związanych z wykonaniem decyzji nie wpływa bezpośrednio na konieczność wstrzymania jej wykonania. Dopiero ewentualne przedstawienie przez skarżących wysokości tych kosztów oraz zestawienie ich z sytuacją finansową skarżących mogłoby dać podstawę do uwzględnienia wniosku. Skarżący składając wniosek mieli obowiązek szczegółowego i wiarygodnego wykazania, że koszty te są na tyle wysokie, że wywołają skutki określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że argument wnioskodawców odnoszący się do wadliwości zaskarżonej decyzji oraz bezprzedmiotowości orzeczenia Sądu po wykonaniu tej decyzji, nie uzasadnia wstrzymania jej wykonania. Ewentualna niezgodność z prawem nie stanowi przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, jak również aktu pozostającego w granicach danej sprawy, a ocena w tym zakresie będzie dokonana przez sąd administracyjny dopiero w momencie merytorycznego rozpoznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi. Skoro w niniejszej sprawie skarżący nie wykazali powyższych okoliczności, to należało odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący reprezentowani przez pełnomocnika. Zaskarżając je zarzucili Sądowi I instancji naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez uznanie, że argumentacja zawarta we wniosku wskazująca na następstwa wykonania zaskarżonej decyzji nie jest wystarczającą przesłanką do wstrzymania jej wykonania. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji a nadto o przyznanie skarżącym kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżących w uzasadnieniu zażalenia wskazał, że Sąd nie wziął pod uwagę charakteru zaskarżonej decyzji. Już sama treść decyzji Wójta Gminy Pruszcz Gdański uzasadnia konstatację, że w odniesieniu do skarżących może zachodzić niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Pełnomocnik skarżących uznał potrzebę właściwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie okolicznościami, które pozwolą na ocenę istnienia przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Jednocześnie zwrócił uwagę, że Sąd I instancji rozstrzygając kwestię wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powinien, w oparciu o doświadczenie życiowe i zasady logicznego rozumowania, poddać analizie również nakaz objęty decyzją oraz konsekwencje prawne i faktyczne jakie spowoduje wykonanie tego nakazu. Zdaniem pełnomocnika skarżących, Sąd powinien wziąć pod uwagę zarzuty formułowane w skardze, w szczególności zarzut skierowania decyzji do niewłaściwego podmiotu. Stwierdzono, że wykonanie decyzji, następnie zmienionej poprzez skierowanie zawartego w niej nakazu do podmiotu, który obecnie nie jest stroną postępowania, doprowadzi do stanu, w którym nie będzie możliwe odwrócenie skutków prawnych wywołanych uchyloną decyzją. Skarżący po wykonaniu decyzji nie będą mogli doprowadzić do sytuacji, w której zostaną im zwrócone poniesione koszty usunięcia urobku, ani też nie będzie możliwe przywrócenie działki do stanu poprzedniego. Powrót do ukształtowania nieruchomości jakie istniało przed wykonaniem decyzji nie będzie możliwe w przypadku uchylenia decyzji i np. umorzenia postępowania. W ocenie skarżących Sąd na podstawie dostępnych mu akt sprawy nie wziął powyższego pod uwagę a skupił się jedynie na kwestii dowodzenia kosztów wykonania decyzji. Zmiana ukształtowania nieruchomości poprzez usunięcie ziemi z reguły łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Ciężko przywrócić nieruchomość do stanu poprzedniego. Powrót do stanu poprzedniego wymagałby osobnego postępowania w przedmiocie zezwolenia na zmianę ukształtowania terenu (poprzez nawiezienie ziemi i kosztów takiej usługi). Wywiezienie i ponowne nawiezienie ponad 10 000 m3 ziemi jest znacznym kosztem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W istocie ciężar wykazania okoliczności świadczących o istnieniu przesłanek wskazanych w ww. przepisie spoczywa na wnioskującym. Powinien on we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przedstawić takie możliwe konsekwencje jej wykonania, które mogą spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazane okoliczności powinny mieć charakter realny. Jeśli złożony wniosek nie pozwala na taką ocenę powołanych w nim okoliczności, to wyklucza jego merytoryczne rozpoznanie. Tym samym czyni niemożliwym wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zatem przy braku odpowiedniego umotywowania wniosku skarżącego sąd administracyjny nie będzie uprawniony do podjęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nawet gdyby z aktu lub czynności bezpośrednio wynikała oczywista szkoda lub tez nieodwracalne konsekwencje. Trzeba zaznaczyć, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do wyjścia poza granice wniosku, jest natomiast uprawniony do uwzględnienia z urzędu okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania, jak również okoliczności stojących w opozycji do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (patrz Postanowienie NSA z 31 maja 2005 r. sygn. akt II OZ 155/05, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji kładąc szczególny nacisk na konieczność uzasadnienia wniosku o wstrzymanie zdaje skłaniać się do tezy o prymacie zasady skargowości przy jego rozpoznawaniu. Tymczasem nie można zasady kontradyktoryjności przyjmować jako zasady w pełni obowiązującej w przypadku interpretacji art. 61 § 3 P.p.s.a. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności tylko częściowo oparto na zasadzie skargowości. Zasada ta obowiązuje jedynie w zakresie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. W odróżnieniu od wcześniej obowiązującego art. 40 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) wstrzymanie zaskarżonego aktu może nastąpić wyłącznie w wyniku złożenia przez skarżącego stosownego wniosku. Obowiązek kierowania się zasadą skargowości kończy się jednak na etapie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania. Na etapie rozpoznawania wniosku Sąd winien wziąć pod rozwagę również i te okoliczności, które nie zostały powołane przez skarżącego. Można byłoby przyjąć stanowisko Sądu I instancji tylko wtedy, jeżeli ustawodawca uzależniłby możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu od wykazania przez stronę, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednakże w treści art. 61 § 3 P.p.s.a. nie zawarto wyrażenia "jeżeli strona wykaże" bądź wyrażenia podobnego do tego jakim ustawodawca posłużył się w art. 246 § 1 i 2 P.p.s.a. Wypowiedź ustawodawcy zawarta w art. 61 § 3 P.p.s.a. rozpoczyna się od uzależnienia podjęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności od złożenia wniosku przez skarżącego. Z obowiązku złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności nie można jednak wyprowadzać tezy o pełnym obowiązywaniu zasady skargowości w postępowaniu o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Prawidłowość takiej wykładni art. 61 § 3 P.p.s.a., potwierdzają pozostałe człony tego artykułu. Warto zwrócić uwagę na art. 61 § 4 P.p.s.a., który pozwala zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności postanowienie w sprawie wstrzymania aktu lub czynności. Wniosek jaki płynie z tego przepisu jest taki, że Sąd ma obowiązek uwzględniać z urzędu, a więc i bez wniosków strony, okoliczności decydujące o wstrzymaniu bądź odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności zaskarżonych do Sądu. Skoro w toku postępowania Sąd ma z urzędu brać pod uwagę te okoliczności, to ten sam obowiązek ciąży każdorazowo przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania. Zdaniem NSA Sąd I instancji przy rozpoznawaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie wziął z urzędu pod uwagę wszystkich okoliczności mogących zadecydować o wstrzymaniu wykonania decyzji, a w szczególności trudnych do odwrócenia skutków faktycznych i prawnych tej decyzji, na co wskazywali skarżący w uzasadnieniu wniosku. Co prawda skarżący nie określili szczegółowo na czym ten skutki mogą polegać, ale już odwołanie się przez nich do tej przesłanki zastosowania ochrony tymczasowej powinno wyczulić Sąd na ewentualność jej zaistnienia. Sąd administracyjny rozpoznając wniosek, bierze pod uwagę nie tylko okoliczności w nim wskazane, ale też wszelkie okoliczności i dokumenty znane sądowi z urzędu. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Sąd I instancji zakres swych rozważań ograniczył do braków wniosku w zakresie argumentacji. Wskazując na możliwość powstania znacznej szkody w wyniku wykonania decyzji nakazującej usunięcie odpadów, Sąd skupił się na kosztach wykonania zawartego w decyzji nakazu pomijając okoliczność, że skarżący kwestionując decyzję wskazali, że nie są adresatami obowiązku wynikającego z tej decyzji albowiem znany jest wytwórca tych odpadów. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (tak Postanowienie NSA z 10 marca 2010 r. sygn. akt I FSK 1841/09, dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczywiście Sąd na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie nie może rozstrzygać o zasadności podniesionych w skardze zarzutów bo to prowadziłoby do merytorycznego jej rozpoznania, co jest niedopuszczalne. Trzeba brać jednak pod uwagę to co jest przedmiotem decyzji, która ma być wykonana. Jeżeli decyzja zostanie wykonana przez skarżących a następnie decyzja ta zostanie uchylona w wyniku rozpoznania skargi, to właśnie przedmiot tej decyzji może zadecydować o tym, że przywrócenie stanu sprzed wykonania decyzji będzie możliwe tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Zdaniem NSA, wykonanie obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją przez inny podmiot niż mogłoby to wynikać z przepisów prawa oraz poniesienie wysokich kosztów z tym związanych wskazuje na istnienie przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy NSA stwierdza, że rację mają skarżący dowodząc, że Sąd I instancji rozpoznając wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji nie wziął pod uwagę charakteru sprawy. Wykonanie decyzji nakazującej skarżącym nakazującą skarżącym usunięcie z działki nr [...], obręb W., w miejscowości W., gmina P., odpadów o kodzie [...] – urobek z pogłębiania inny niż wymieniony w [...], pochodzących z inwestycji – budowa tunelu pod M. w ilości 10 350 m3 we wskazanym tam terminie przez zawarcie umowy z przedsiębiorcą na usunięcie odpadów i ich transport do miejsc składowania lub unieszkodliwiania odpadów, w sytuacji kiedy po rozpoznaniu skargi może okazać się, że nie są oni podmiotem zobowiązanym do wykonania tego obowiązku, należy uznać za istnienie trudnych do odwrócenia skutków np. w postaci doprowadzenia działki do stanu poprzedniego (ponowne sprowadzenie odpadów) albo spowodowanie, że zostanie ustalony prawidłowy adresat tej decyzji i on wykona ów obowiązek. Kwestia zwrotu poniesionych przez skarżących kosztów także kwalifikuje się jako trudny do odwrócenia skutek wykonania przedmiotowej decyzji – proces cywilny o zwrot nienależnie spełnionego świadczenia może być długotrwały i wiązać się z zaangażowaniem dużych sił i środków. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia Sąd I instancji skupił się na kwestii braku wykazania przez skarżących wystąpienia po ich stronie znacznej szkody. W istocie skarżący we wniosku o wstrzymanie nie wskazali na rozmiar finansowy ewentualnej szkody i nie przedstawili swojej sytuacji finansowej albowiem wstrzymania wykonania decyzji upatrywali w niebezpieczeństwie wystąpienia "negatywnych i nieodwracalnych skutków" nie zaś w znacznej szkodzie, którą ma wywołać wykonanie decyzji. W ocenie NSA pogląd Sądu I instancji, że wadliwość zaskarżonej decyzji oraz bezprzedmiotowość orzeczenia Sądu po wykonaniu tej decyzji, nie uzasadnia wstrzymania jej wykonania jest nieprawidłowy. Jak wynika z powyższych rozważań ewentualne uznanie, że podmiotem zobowiązanym do wykonania tej decyzji nie są skarżący w sytuacji kiedy decyzja ta została wykonana powoduje skutek w postaci trudnych do odwrócenia skutków związanych w wykonaniem tej decyzji. I tu zdaniem NSA należy upatrywać podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Błędna interpretacja art. 61 § 3 P.p.s.a. skutkuje naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministarcyjnego. Uchybienie to mogło mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku skarżących. Rozważenie przez Sąd z urzędu okoliczności sprawy oraz przywołanie trudnych do odwrócenia skutków prawnych decyzji, mogło decydować o odmiennym załatwieniu wniosku. Dlatego nietrafna wykładnia art. 61 § 3 P.p.s.a. może mieć wpływ na wynik sprawy, co z kolei powoduje konieczność uchylenia postanowienia w oparciu o art. 197 § 2 P.p.s.a. w zw. z art.185 § 1 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że w niniejszej sprawie samo wykonanie nakazu usunięcia przeszło 10 000 m 3 odpadów jeszcze przed prawomocnym rozstrzygnięciem sprawy w postępowaniu sądowoadministracyjnym może spowodować wystąpienie przesłanek wstrzymania z art. 61 § 3 P.p.s.a. Możliwe jest wystąpienie znacznej szkody z uwagi na obiektywny koszt przemieszczenia takiej ilości odpadów do miejsc składowania lub unieszkodliwiania. Natomiast zaistnienie trudnych do odwrócenia skutków jest prawdopodobne z uwagi na stwierdzenie, że wykonanie decyzji należy do innego podmiotu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu wskazać należy, że jeżeli strona nie uzasadniła swojego wniosku i nie wykazała, iż zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 P.p.s.a., to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd rozstrzygający w sprawie winien z urzędu uwzględnić okoliczności decydujące o wstrzymaniu bądź odmowie wstrzymania aktu lub czynności, skoro tego zabrakło zasadnym było uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Odnosząc się z kolei do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem art. 203 i 204 P.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu I instancji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.