II OSK 2496/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. M. i W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2656/14 w sprawie ze skargi E. M. i W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2656/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę E. M. i W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Słupska decyzją z dnia [...] października 2011 r., na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), wniósł sprzeciw do zgłoszenia E. i W. M., dotyczącego zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych polegających na budowie wiaty o powierzchni 20 m2 na działce nr [...] przy ul. [...] w S. W uzasadnieniu wskazał, że inwestorzy zostali zobowiązani postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. do uzupełnienia zgłoszenia m. in. o oświadczenie W. M. o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązku tego nie wykonali. Wnioskiem z dnia 14 stycznia 2014 r. W. M. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Słupska z dnia [...] października 2011 r. wskazując, iż prawo do wniesienia sprzeciwu jest prawem określonym czasowo w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, i po upływie 30 dni od dnia dokonania zgłoszenia organ traci to uprawnienie. Wskazał też, że w dniu 12 sierpnia 2011 r. dokonał w Urzędzie Miejskim w Słupsku zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie wiaty oraz altany i do zgłoszeń tych dołączył oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...], na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Słupska z dnia [...] października 2011 r. Odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od decyzji Wojewody Pomorskiego wniósł W. M. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...]marca 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że do zgłoszenia dołączono oświadczenie E. M. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mapkę sytuacyjno-wysokościową w skali 1:500 z oznaczeniem wiaty drewutni, opis i rysunki (szkice) wiaty oraz określono termin rozpoczęcia robót. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., znak: [...] Prezydent Miasta Słupsk na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na skarżących obowiązek uzupełnienia w terminie do dnia 23 września 2011 r. ww. zgłoszenia o oświadczenie W. M. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poprawnie wypełnione oświadczenie E. M. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skorygowanie usytuowania wiaty. Organ stwierdził, iż Prezydent Miasta Słupska wydając ww. decyzję nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Wskazał, że z treści art. 30 ust. 2 ww. ustawy jasno wynika, że postanowienie wydane na jego podstawie stanowi wyłączną podstawę uzupełnienia brakujących dokumentów w zgłoszeniu zamiaru wykonania robót i jest ono wydawane pod rygorem wniesienia sprzeciwu. Stwierdzenie zaś, czy przedłożona dokumentacja jest kompletna i prawidłowa należy do organu przyjmującego powyższe zgłoszenie. Fakt, iż inwestor złożył takie oświadczenie w innym postępowaniu prowadzonym przez ten sam organ nie zwalnia go z obowiązku ponownego załączenia do dokonywanego zgłoszenia. Dalej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że postanowienie dotyczące uzupełnienia braków zgłoszenia zostało doręczone E. M. i odrębnie W. M. w trybie doręczenia zastępczego uregulowanego w art. 44 k.p.a., z dniem 26 września 2011 r. Wskazał, że z analizy zgromadzonego materiału wynika, iż w/w braki nie zostały uzupełnione. Stąd Prezydent Miasta Słupska wniósł na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego sprzeciw. Wydając tę decyzję nie dopuścił się rażącego naruszenia w/w przepisu. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. i W. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2656/14 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że E. i W. M. do zgłoszenia dołączyli oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane E. M. Tym samym, fakt niezłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez jedno z nich, tj. W. M., uprawniał organ do zastosowania art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego i wydania postanowienia w nim przewidzianego. Rację ma przy tym Główny Inspektor wskazując, że fakt, iż inwestor złożył takie oświadczenie do innego zgłoszenia dokonanego w tym samym czasie przed tym samym organem, nie zwalniał go z obowiązku załączenia go ponownie do kolejnego zgłoszenia. W sytuacji więc, gdy inwestor dokonuje kilku zgłoszeń zamiaru wykonania robót budowlanych, do każdego z nich ma obowiązek załączyć dokumenty wymienione w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Zatem, stwierdzenie braku takiego dokumentu przy zgłoszeniu, uprawniało organ do zastosowania trybu z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Niezależnie więc od tego, czy organ miał podstawy, by żądać od inwestorów poprawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez E. M. oraz skorygowania usytuowania wiaty w stosunku do granic sąsiedniej działki (bo to również wskazał w postanowieniu nakładającym obowiązki), to z pewnością postanowienie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego mógł wydać w związku z niezałączeniem do zgłoszenia przez jednego z inwestorów ww. oświadczenia. W tym zakresie, wobec brzmienia art. 30 ust. 2 omawianej ustawy, nie sposób w efekcie zarzucić organowi wadliwego działania i nie sposób stwierdzić, aby z tej przyczyny przy wydawaniu badanej decyzji doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Zgłoszenie w niniejszej sprawie wpłynęło do organu w dniu 12 sierpnia 2011 r. Postanowienie wzywające do uzupełnienia braków zapadło zaś dnia [...] września 2011 r., a więc w terminie 30 dni. Obowiązki nałożone tym orzeczeniem nie zostały wykonane w zakreślonym terminie, choć jak przyjęto w sprawie ww. postanowienie zostało skutecznie doręczone stronom w trybie art. 44 k.p.a., tj. w dniu 26 września 2011 r. Decyzja o sprzeciwie zapadła w efekcie [...] października 2011 r. Dlatego nie sposób przyjąć, aby sprzeciw w sprawie zapadł po upływie ww. terminu. Sąd uznał, iż ewentualne naruszenie wymogów z art. 44 k.p.a. w postępowaniu zakończonym badaną decyzją, mogło skutkować pozbawieniem stron - inwestorów udziału w tym postępowaniu, w tym także na etapie uzupełniania braków zgłoszenia. Wadliwe doręczenie w trybie art. 44 k.p.a. postanowienia nakładającego na stronę obowiązki, świadczyłoby o braku skuteczności tego doręczenia, a w konsekwencji - o niedoręczeniu przesyłki zawierającej ww. postanowienie i pominięciu z tej przyczyny strony w postępowaniu. Dlatego też zarzuty dotyczące omawianej materii mogą stanowić podstawę do wzruszenia kwestionowanej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie mogą wobec tego wpłynąć na ważność tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2015 r. wnieśli E. i W. M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 44 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że uchybienie w doręczeniu skarżącym wezwania o uzupełnienie braków zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych oraz w doręczeniu skarżącym decyzji Prezydenta Miasta Słupska z dnia [...] października 2011 r. nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta Słupska, które to naruszenie miało wpływ na wyniki sprawy. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Kontrolowana w sprawie decyzja wydana została w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydawania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji. Skarżący podstaw do stwierdzenia nieważności wydanej w niniejszej sprawie decyzji upatruje w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zarzucił bowiem, że wydano ją z rażącym naruszeniem prawa w związku z uchybieniem w doręczeniu skarżącym zarówno wezwania o uzupełnienie braków zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych oraz w doręczeniu skarżącym decyzji Prezydenta Miasta Słupska z dnia [...] października 2011 r. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Należy podkreślić, że naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 12 grudnia 1988 r. sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96). Rozważając wystąpienie bądź niewystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa należy zawsze oddzielać od rażącego naruszenia prawa przypadki naruszenia prawa spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem. Kwestii niewłaściwego doręczenia zarówno wezwania o uzupełnienie braków zgłoszenia oraz w doręczeniu skarżącym decyzji Prezydenta Miasta Słupska z dnia [...] października 2011 r., w istocie sprowadzają się do stwierdzenia, iż E. i W. M. mogli być pozbawieni udziału w postępowaniu. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż ewentualnego zaistnienia tej wady nie można rozważać w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Według utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, co już wyżej podkreślono, rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Tak więc wszelkie argumenty skarżących, które w ich ocenie wskazują, że doręczenie im zarówno wezwania o uzupełnienie zgłoszenia jak i decyzji Prezydenta Miasta Słupska w trybie zastępczym (art. 44 k.p.a.) mogło pozbawić ich udziału w postępowaniu, w którym wydano w/w decyzję Prezydenta Miasta Słupska, nie mogą być rozważane w kategoriach wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym i wady polegającej na rażącym naruszeniu prawa, o której stanowi pkt 2 wymienionego przepisu i na którą to wadę powołują się skarżący, a w konsekwencji skutkować nieważnością decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym. Zasadnie podniósł Sąd I instancji, iż zarzut naruszenia art. 44 k.p.a. a w konsekwencji pozbawienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym może być rozpoznawany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Uchybienie przepisom prawa mające miejsce przy doręczaniu decyzji może stanowić wyłącznie podstawę do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o powołany przepis, nie zaś podstawę stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, prowadzący do uznania, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą jednocześnie stanowić podstaw do żądania stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 lutego 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1332/05, Lex 203669; wyrok NSA z 14 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 343/01, Lex nr 55741). Dodatkowo w wyroku z 14 sierpnia 2001 r. (sygn. akt I SA 343/01) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż "w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W przeciwnym razie doszłoby do obejścia ustalonego w art. 148 k.p.a. terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania". Doręczenie zastępcze w trybie art. 44 k.p.a. jest prawnie przewidzianą formą doręczania pism, mającą miejsce w sytuacji, kiedy okaże się niemożliwe doręczenie w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. Kwestionowanie skuteczności doręczenia przesyłki w tej formie, jest możliwe w drodze postępowania reklamacyjnego. Jednak roszczenia dochodzone w drodze tego postępowania, przedawniają się z upływem 12 miesięcy od dnia nadania przesyłki pocztowej (art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe Dz. U. 2016, poz. 1113 ze zm.). Kwestionowanie po prawie trzech latach od daty nadania pisma skuteczności doręczenia zastępczego, jest bezzasadne i nie oparte na żadnych racjonalnych okolicznościach, które by mogły po tak długim upływie czasu zostać wyjaśnione. Zgłoszenie robót budowlanych jest uproszczoną formą kontroli organów państwowych w zakresie budownictwa. Dokonanie zgłoszenia zwalnia co prawda inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, nie zwalnia jednak z obowiązku zainteresowania się losami dokonanego zgłoszenia, gdyż inwestor może być wezwany do uzupełnienia zgłoszenia oraz organ może wnieść sprzeciw, co w obu przypadkach wymaga odpowiedniej reakcji inwestora w określonych ustawowo terminach. Niepodjęcie pisma (postanowienia, decyzji) przez stronę w terminach określonych w art. 44 § 2 i 3 k.p.a., nie oznacza, że miało miejsce "uchybienie w doręczeniu skarżącym" przesyłki, jak próbuje się to sugerować w skardze kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 44 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.