II OZ 851/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 16 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2222/14 o odmowie dopuszczenia J. R. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie Postanowieniem z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2222/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu wniosku J. R. – odmówił dopuszczenia J. R. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd podał, że Wojewoda Mazowiecki wniósł do Sądu skargę na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie B. dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowościach N. i R. W piśmie z dnia 1 lipca 2015 r. J. R. wniósł o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd przytaczając treść art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), dalej: p.p.s.a. podkreślił, że procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Oznacza to, że w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Postępowanie takie jest postępowaniem odrębnym, a odrębność odnosi się zarówno do podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę. Sąd podniósł, że stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), wojewoda po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 tej ustawy może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Wówczas stronami postępowania sądowego są wyłącznie wojewoda jako organ nadzoru oraz właściwy organ gminy, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. W postępowaniu tym nie mogą natomiast brać udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczył ich interesu prawnego. Odnosząc się do niniejszej sprawy Sąd podniósł, że przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] podjęta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie B. dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowościach N. i R. Zaskarżona uchwała zapadła wskutek procedury określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako trybie przewidzianym dla stanowienia prawa, a zatem nie ma tu załatwienia sprawy administracyjnej. Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne zainicjował Wojewoda Mazowiecki i jest to wyraz realizacji jednego z przysługujących mu uprawnień, które służy wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy B. Legitymacja skargowa Wojewody Mazowieckiego oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej wynikającej z treści art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten, jako lex specialis, wyklucza udział w tym postępowaniu innych uczestników na podstawie regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym, skoro przepis ten nie może być podstawą do wniesienia skargi przez J. R., jako właściciela działki położonej w gminie B. objętej wyżej wymienionym planem miejscowym, to J. R. nie może również zostać uczestnikiem postępowania wszczętego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie zmienia to faktu, że podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone aktem prawa miejscowego może zaskarżyć je do sądu po spełnieniu warunków określonych w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W zażaleniu J. R., reprezentowany przez r.pr. D. Z., zaskarżył powyższe postanowienie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i niedopuszczenie uczestnika postępowania do udziału w sprawie. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. J. R. w uzasadnieniu zażalenia podniósł, że jest właścicielem nieruchomości położonej w gminie Bodzanów. Nieruchomość ta nie jest objęta zaskarżonym przez Wojewodę Mazowieckiego planem zagospodarowania przestrzennego w gminie B. dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowości N. i R. Jednakże, przedsięwzięcie planowane do realizacji na terenie gminy B. jest powiązane funkcjonalnie i organizacyjnie z przedsięwzięciem na terenie gminy B., w której położona jest nieruchomość żalącego się. Inwestor planuje budowę dwóch turbin wiatrowych na nieruchomości J. R. Jeżeli plan upadnie inwestor nie będzie występował o pozwolenie na budowę, a to pozbawi J. R. środków, których uzyskanie wiąże z budową turbin (wynagrodzenie z umowy dzierżawy). Z tych względów wynik postępowania wywołanego skargą Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie B. wpłynie bezpośrednio na sytuację żalącego się, w tym na realizację zawartej umowy dzierżawy. J. R. podniósł, iż nie kwestionuje faktu, iż stronami postępowania wszczętego w trybie nadzoru są Wojewoda Mazowiecki oraz właściwy organ gminy. Jednakże powyższe nie wyklucza możliwości udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze uczestnika. Żalący się podniósł, że Sąd prezentując swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odnosił się do kwestii uznania wnioskodawcy "na prawach strony". Tymczasem w literaturze oraz doktrynie występują różnice poglądów w zakresie kwalifikowania uczestników postępowania. Uczestnicy wymienieni w art. 33 § 1 p.p.s.a. określani są jako "uczestnicy na prawach strony", ci zaś, którzy wymienieni są w § 2 tego samego artykułu, nazywani są "pozostałymi uczestnikami postępowania". Żalący się podkreślił, iż w kategorii uczestników mieszczą się także osoby, które nie złożyły wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a wiec nie brały udziału w szeroko rozumianym postępowaniu administracyjnym - postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, a w konsekwencji nie złożyły także skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego, ale wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Przepisy p.p.s.a. wprost nie wykluczają możliwości wzięcia udziału w przedmiotowym postępowaniu. Z kolei kierując się zasadą, iż sprawy należy rozstrzygać na korzyść obywatela, jak również mając na względzie ogólne prawo do sądu - jako jedno z praw podmiotowych i konstytucyjnych oraz zasadę jawności postępowania - Sąd wydając stosowne postanowienie powinien, kierując się zasadą wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, dopuścić żalącego się do udziału w toczącym się wskutek wniesionej skargi postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego (...) W pierwszej kolejności należy wskazać, że procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określona przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), lecz ustawami normującymi materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji, w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu k.p.a. Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.), z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi Wojewody Mazowieckiego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594), dalej u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Postępowanie z takiej skargi jest więc formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru. Postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Jedynie w przypadku przewidzianym w art. 98a u.s.g., przewidziano możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze. Z powyższych względów zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że brak było podstaw do dopuszczenia J. R. do udziału w postępowaniu ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] czerwca 2014r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.