II SAB/Kr 82/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski ( spr.) WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku M. B. z dnia 24 kwietnia 2015r. w zakresie żądań objętych akapitem 2- 4; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego M. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 11 maja 2015 roku M.B. złożył skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Wójta Gminy Z. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż 24.04.2015r. droga elektroniczną na adres mailowy Urzędy Gminy Z. złożył wniosek o udostępnienie następujących informacji: - wszystkich umów zawartych przez Gminę Z. i Urząd Gminy Z. związanych z budynkiem tzw. [...] w Z. (min. Umowa dzierżawy budynku z parafią, umowa dotacji na wyposażenie informacji turystycznej, umowa zlecająca prowadzenie tej placówki innym podmiotom, i wszystkich innych umów związanych z budynkiem księżówki i prowadzeniem Informacji [...] - wszystkich dokumentów związanych z wyborem podmiotu, który ma prowadzić Informację Turystyczną w roku 2015 (min. Dokumentacja związana z zapytaniem ofertowym, protokoły z rozmów z potencjalnymi wykonawcami, oferty poszczególnych potencjalnych wykonawców. Opinie komisji stałych Rady Gminy Z. w tej sprawie, wszelkich pism w tej sprawie do BCK, oraz innych) - kryteriów jakimi kierowano się dokonując wyboru podmiotu mającego prowadzić punkt Informacji Turystycznej w roku 2015 - informacji, czy w okresie: 01.12.2014 – 22.04.2015 Informacja Turystyczna w Z. była czynna. Jeśli tak to w jakich dniach, w jakich godzinach i przez kogo była obsługiwana Do dnia złożenia tej skargi, a więc do 11.05.2015 r. organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 pkt. Ustawy od dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany art. 13 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższą skargę z dnia 11 maja 2015 roku Wójt Gminy Z. wniósł o oddalenie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia przez niego informacji publicznej, jako bezzasadnej. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podniósł, iż wniosek o udzielenie żądanej informacji publicznej, który wpłynął drogą elektroniczną "nie spełniał elementarnego wymogu złożenia wniosku tj. nie zostały w nim określone dane identyfikujące wnioskodawcę – imię i nazwisko". Brak ten uniemożliwiał zdaniem organu nadanie biegu wnioskowi, z uwagi na niemożność wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia tego braku. Organ uzyskał informację o danych osobowych dopiero po otrzymaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Wójta Gminy Z. z dnia 11.05. 2015 roku. Dopiero ta wiadomość pozwoliła na nadanie biegu wnioskowi M.B. z dnia 24.04.2015 roku. Z uwagi na fakt, że udzielenie wnioskodawcy informacji w żądanej formie spowoduje powstanie dodatkowych kosztów po stronie organu, organ stosownie do art. 15. ust 2 wystąpił do wnioskodawcy z pismem powiadamiającym o wysokości opłaty. Organ oczekuje na stanowisko wnioskodawcy w przedmiocie ewentualnej zmiany formy udostępnienia informacji, a w przypadku braku zmiany organ udostępni wnioskodawcy informację w żądanej formie. Odnosząc się żądania wnioskodawcy wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 Ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości organ wskazał, że żądanie to jest nieuzasadnione nawet w przypadku uznania przez Sąd, że doszło do bezczynności organu. W dniu 22 czerwca 2015 roku wpłynęło pismo procesowe skarżącego z tej samej daty, w którym ustosunkowuje się on do odpowiedzi organu oraz wskazuje na zasady i możliwości złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej w formie elektronicznej. W kolejnym piśmie procesowym z 29 czerwca 2015 roku skarżący podaje, iż otrzymał część żądanej informacji publicznej w zakresie akapitu pierwszego jego wniosku z dnia 24 kwietnia 2015 roku. Fakt ten przyznał również na rozprawie w dniu 6 lipca 2015 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zauważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a § 2 art. 3 P.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie, jest bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z przepisu art. 149 P.p.s.a. wynika, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Na wstępie wskazać należy, iż skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przepisy K.p.a. nie mają zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie wyżej wymienionej ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Mimo, iż warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w przywołanym przepisie, zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jest wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Skoro ustawa nie przewiduje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji) to należy uznać, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05). W niniejszej sprawie skarżący złożył w dniu 24 kwietnia 2015 roku wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: wszystkich umów zawartych przez Gminę Z. i Urząd Gminy Z. związanych z budynkiem tzw. [...] w Z. (min. Umowa dzierżawy budynku z parafią, umowa dotacji na wyposażenie informacji turystycznej, umowa zlecająca prowadzenie tej placówki innym podmiotom, i wszystkich innych umów związanych z budynkiem księżówki i prowadzeniem Informacji Turystycznej, Izby Pamięci [...] ), wszystkich dokumentów związanych z wyborem podmiotu, który ma prowadzić Informację Turystyczną w roku 2015 (min. Dokumentacja związana z zapytaniem ofertowym, protokoły z rozmów z potencjalnymi wykonawcami, oferty poszczególnych potencjalnych wykonawców. Opinie komisji stałych Rady Gminy Z. w tej sprawie, wszelkich pism w tej sprawie do BCK, oraz innych), kryteriów jakimi kierowano się dokonując wyboru podmiotu mającego prowadzić punkt Informacji Turystycznej w roku 2015, informacji, czy w okresie: 01.12.2014 – 22.04.2015 Informacja Turystyczna w Z. była czynna. Jeśli tak to w jakich dniach, w jakich godzinach i przez kogo była obsługiwana. W ocenie Sądu, takie informacje związane z dokumentacją ofertową, protokoły rozmów z potencjalnymi wykonawcami, opinie komisji stałych i innych pism w tej sprawie oraz kryteria o ile były one sprecyzowane w zapytaniu ofertowym są informacją publiczną. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) oraz pkt 5 lit. c) u.d.i.p., informację publiczną stanowią dane publiczne zawarte w dokumentach urzędowych w zakresie jakiegokolwiek dysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego lub dokumentach urzędowych, których treść ma wpływ na majątek jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym w rozumieniu tej ustawy (u.d.i.p.) jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Funkcjonariuszem publicznym niewątpliwie jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta wykonujący swoje kompetencje w zakresie obejmującym reprezentowanie Gminy w obrocie prawnym. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ocena postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej nie może być dokonywana poprzez istniejące wyjątki, ale w związku z jego istotą, celem jego prowadzenia. Celem postępowania o udzielenie informacji publicznej nie jest załatwianie sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1, art. 104 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a. Udostępnienie informacji publicznej nie jest ani przyznaniem praw lub nałożeniem obowiązków określonym prawem administracyjnym, ani też potwierdzeniem takich praw/obowiązków. Postępowanie, którego przedmiotem jest żądanie udostępnienia informacji publicznej jest odrębnym postępowaniem o charakterze administracyjnym, ale zasadniczo innym niż jurysdykcyjne postępowanie administracyjne określone w szczególności w art. 61-126 K.p.a. Tym samym, postępowanie to kończy się, co do zasady, udostępnieniem wnioskowanej informacji, czyli podjęciem przez zobowiązany organ czynności technicznej. Przy tak prowadzonym postępowaniu nie ma podstaw do chociażby odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. Od zasadniczego toku postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, polegającego na udostępnieniu tej informacji w terminie do 14 dni od daty złożenia wniosku, istnieją wyjątki. Jeden z tych wyjątków objęty został art. 13 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym w przypadku, gdy wnioskowana informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie do 14 dni, zobowiązany podmiot do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o nowym terminie udostępnienia informacji, trwającym nie dłużej niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wyjątek ten jednak nie oznacza, że po poinformowaniu wnioskodawcy o nowym terminie udzielenia informacji publicznej, następuje "przejście" na tryb postępowania administracyjnego uregulowanego w K.p.a. Ten wyjątek dotyczy przypadku, w którym z punktu widzenia przede wszystkim technicznego nie ma możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji w terminie 14 dni, ale zostanie ona udostępniona w terminie późniejszym. Nadal będzie to jednak postępowanie odrębne od postępowania uregulowanego w K.p.a. Kolejny wyjątek objęty został art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i polega na braku technicznych możliwości udostępnienia wnioskowanej informacji w sposób, w jaki wskazał na to wnioskodawca. W takiej sytuacji organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej zawiadamia o tym wnioskodawcę wraz ze wskazaniem innego możliwego sposobu udostępnienia informacji publicznej i w razie braku zgody wnioskodawcy na proponowany przez organ sposób jej udostępnienia – wydawana jest decyzja o umorzeniu postępowania. Wyjątek dotyczy także przypadku, gdy w związku ze złożeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ musiałby ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym sposobem jej udostępnienia. W takiej sytuacji informowany jest wnioskodawca o wysokości opłaty i w razie zaakceptowania tej opłaty – informacja publiczna jest mu udostępniania wraz z pobraniem opłaty. W przypadku zaś wycofania wniosku postępowanie umarza się w drodze decyzji administracyjnej (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Wreszcie organ administracyjny wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w przypadkach określonych w art. 5 u.d.i.p., a w tym - w przypadku, gdy ujawnienie informacji publicznej stanowiłoby zarazem naruszenie tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Opisane powyżej przypadki zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem w sprawie udostępnienia informacji publicznej (pominięto nieistotne w tej sprawie rozważania przypadków, gdy wnioskowana informacja w ogólne nie jest informacją publiczną lub wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną) wyraźnie wskazują, że tylko tam, gdzie informacja publiczna nie jest udostępniana, ustawodawca nałożył obowiązek wydania stosownej decyzji. Wydanie decyzji odmownej pozwala na szerszą ochronę wnioskodawcy niż w przypadku, gdyby organ nie był zobowiązany do wydania takiego aktu. Wyraźnie nawiązuje do tej tezy art. 16 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca przesądził, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się nie do postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, lecz jedynie do decyzji o odmowie jej udzielenia lub umorzeniu postępowania. Kwestią sporną natomiast pozostaje zagadnienie prawidłowości złożenia wniosku poprzez skorzystanie z poczty elektronicznej. W ocenie Wójta Gminy Z. złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej jest niedopuszczalny i aby być skutecznym, musi zostać złożony w formie pisemnej z własnoręcznym podpisem wnioskodawcy. W ocenie Sądu stanowisko powyższe jest błędne. Przyznając rację stronie skarżącej, należy zaznaczyć, iż u.d.i.p. faktycznie nie statuuje żadnych wymogów formalnych co do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, poza złożeniem go w formie pisemnej. Należy stwierdzić, iż złożenie wniosku poprzez pocztę elektroniczną spełnia to wymaganie i skorzystanie z tej drogi czyni wniosek skutecznym. Co do zasady pisemny wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Wniosku nie trzeba uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej - art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Niemniej minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 18.06.2014r., sygn. II SAB/Gd 50/14). Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, a osoba jej żądająca nie musi być nawet w pełni zidentyfikowana, skoro nie musi wykazywać ani interesu prawnego, ani też faktycznego. W u.d.i.p. brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane. Obowiązek autoryzacji podania o udostępnienie informacji publicznej podpisem elektronicznym nie wynika także z przepisów ustawy z 2001 r. o podpisie elektronicznym. (wyrok WSA w Olsztynie z 22.01.2013r., sygn. II SAB/Ol 166/12, wyrok NSA z 16.03.2009r., sygn. I OSK 1277/08). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że do dnia rozprawy nie wszystkie wnioskowane informacje zostały skarżącemu udostępnione. Z tego względu Sąd zobowiązał Wójta Gminy Z. do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku M.B. z dnia 24 kwietnia 2015r. w zakresie żądań objętych akapitem 2-4, które nie zostały jeszcze wykonane; (pkt I wyroku). Sąd stwierdził przy tym, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Wskazać bowiem należy, że od złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej minęło już ponad 2 miesiące, zakres informacji nie był szczególnie trudny do ustalenia i przekazania wnioskodawcy a przyczyny pozostawania przez organ w zwłoce w jej udzieleniu całkowicie błędne nawet w kontekście własnych uregulowań i informacji dostępnych dla obywatela na stronach BIP Urzędu Gminy Z. – co jednoznacznie wykazał skarżący w piśmie procesowym z 22.06.2015r. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a., zasądzając od Wójta Gminy Z. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III wyroku).