II SAB/Ol 166/12

Dnia 22 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na bezczynność Wójta Gminy w udzieleniu informacji publicznej 1/ zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku z dnia 29 października 2012 roku Stowarzyszenia A w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia; 2/ zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A kwotę 100 złotych (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z dnia 29 października 2012 r. Stowarzyszenie "[...]" zwróciło się do Wójta Gminy D. o udostępnienie informacji publicznej, tj. podanie, ile wniosków o udzielenie informacji publicznej wpłynęło do tego organu administracji w 2011 r. i w 2012 r. oraz o udostępnienie ewidencji tych wniosków za 2011 r. Stowarzyszenie zażądało udostępnienia informacji w formie elektronicznej lub w przypadku prowadzenia ewidencji w innej formie niż elektroniczna - o udostępnienie skanów, z dokonaniem niezbędnych wyłączeń wynikających z obowiązku ochrony danych wnioskodawców. Dnia 19 listopada 2012 r. organ administracji zwrócił się do Stowarzyszenia o uzupełnienie wniosku podpisem elektronicznym lub profilem zaufanym lub przesłanie podpisanego i opieczętowanego wniosku drogą pocztową oraz o udzielenie informacji czy wyraża ono zgodę na pokrycie kosztów przygotowania żądanej informacji, gdyż Urząd jej nie posiada i nie planuje jej przygotowania w najbliższym czasie. Stowarzyszenie podtrzymało wniosek o udostępnienie informacji publicznej, o czym poinformowało organ w dniu 20 listopada 2012 r., a ponadto stwierdziło, że nie ma obowiązku składania tego wniosku w sposób określony w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaznaczyło, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymogów formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Stwierdziło, że za pisemny wniosek uznać należy przesłane pocztą elektroniczną zapytanie także, jeżeli do jego autoryzacji nie został użyty podpis elektroniczny. Powyższe wynika z braku obowiązku pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, skoro żądający informacji nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Następnie Stowarzyszenie złożyło do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Wójta Gminy D., wnosząc w niej o zobowiązanie organu administracji do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z dnia 29 października 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podało, że do dnia 27 listopada 2012 r. organ administracji nie przesłał informacji żądanych we wniosku, zatem pozostaje w bezczynności, gdyż nie załatwił sprawy w terminie i nie wyznaczył skutecznie nowego terminu rozpatrzenia sprawy. Podniosło, że prawo każdego obywatela do uzyskania informacji wynika z art. 61 Konstytucji RP i obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Prawo to nie może być natomiast ograniczone przez działania jednostek samorządu terytorialnego. Wywiodło ponadto, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może pobrać opłaty tylko w sytuacjach wyjątkowych, jeżeli sposób udostępnienia informacji wskazany we wniosku osoby żądającej dostępu do takiej informacji powoduje powstanie dodatkowych kosztów. Pobieranie opłaty stanowi wyjątek od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej, może więc dotyczyć tylko dodatkowych kosztów związanych z żądanym sposobem udostępnienia informacji. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy D. wskazał, że wprawdzie w skardze Stowarzyszenie podało, iż w dniu 29 października 2011 r. wystosowało wniosek w formie elektronicznej o udzielenie informacji publicznej, lecz w tym dniu, ani również w całym 2011 r., takiego wniosku nie było. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi jest bezczynność organu gminy w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych, skarżące Stowarzyszenie w piśmie z dnia 29 października 2012 r., przesłanym do organu pocztą elektroniczną, zażądało od Wójta Gminy D. podania, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ile wniosków o udzielenie informacji publicznej wpłynęło do tego organu administracji w 2011 r. i 2012 r. oraz o udostępnienie ewidencji tych wniosków za 2011 r. Stowarzyszenie zażądało udostępnienia powyższych informacji w formie elektronicznej lub w postaci skanów dokumentów, w przypadku prowadzenia ewidencji w innej formie niż elektroniczna. W sprawie bezsporne jest, że przedmiotowy wniosek nie został przez organ administracji załatwiony. Należy natomiast zauważyć, że jeżeli w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności, wówczas mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej (zob. Woś, H. Krysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Wobec tego niezbędne jest dokonanie oceny, czy Wójt Gminy D. był zobowiązany na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w przewidzianej prawem formie. Powyższe wymaga zbadania czy wniosek dotyczył informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią zatem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie posiadanych kompetencji. Uwzględniając tak sformułowane pojęcie "informacji publicznej" stwierdzić należy, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia obejmuje żądania dotyczące informacji publicznej, wynikającej z działalności organu administracji. Zatem, organ winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. albo w formie czynności materialno-technicznej w przypadku udzielenia informacji, albo w formie decyzji, w przypadku odmowy jej udzielenia, bądź też wystosowanie pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nie jest to informacja publiczna, nie dysponuje informacją albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać. Z prowadzonej przez organ gminy ze skarżącym Stowarzyszeniem korespondencji wynika, że organ uznał, iż przedmiotowy wniosek dotyczy informacji publicznej, lecz zawiera braki uniemożliwiające nadanie mu dalszego biegu. W dniu 19 listopada 2012 r. wezwał bowiem Stowarzyszenie do uzupełnienia wniosku o podpis elektroniczny lub profil zaufany lub przesłanie podpisanego i opieczętowanego wniosku drogą pocztową. Ponadto zwrócił się o wskazanie, czy wyraża ono zgodę na uiszczenie kosztów przygotowania żądanej informacji, z uwagi na konieczność jej przygotowania, gdyż Urząd jej nie posiada i nie planuje jej przygotowania w najbliższym czasie. W odpowiedzi udzielonej dnia 20 listopada 2012 r. Stowarzyszenie podtrzymało swój wniosek. Odnosząc się do kwestii zasadności żądania uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony m.in. w wyrokach z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, z dnia 14 września 2012 r., sygn., akt I OSK 1013/12, 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1991/12 (dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Za wniosek pisemny uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym. Należy bowiem mieć na względzie, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Nie budzi wątpliwości, ze złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wszczyna postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosowanie przepisów K.p.a. zostało ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 ustawy oraz w art. 15 ust. 2 (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Bd 19/07, LEX nr 505422). Wobec tego, przesłane pocztą elektroniczną zapytanie należy również uznać za wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może bowiem przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem. W niniejszej sprawie przedmiotowy wniosek został przesłany do organu drogą elektroniczną w dniu 29 października 2012 r. i wynikała z niego treść żądania Stowarzyszenia. Nie było zatem podstawy prawnej do żądania uzupełnienia wniosku o podpis elektroniczny lub profil zaufany bądź też nadesłanie podpisanego wniosku drogą pocztową, skoro brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi braku formalnego. Dodać należy, że obowiązek autoryzacji podania o udostępnienie informacji publicznej podpisem elektronicznym nie wynika także z przepisów ustawy z dnia 18 września 2001 r. o podpisie elektronicznym (Dz.U. nr 130, poz. 1450 ze zm.). Bez oparcia w przepisach ustawy było również uzależnienie udostępnienia żądanej informacji publicznej od uprzedniego wyrażenia zgody przez Stowarzyszenie na pokrycie kosztów przygotowania tej informacji. Przede wszystkim należy podnieść, że co do zasady dostęp do informacji publicznej jest wolny od opłat, co wnika wprost z art. 7 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15, w którym ustawodawca przewidział wyjątek od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej. Stosownie zaś do art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Zgodnie zaś z ust. 2 tego artykułu, podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Przewidziany w cytowanej ustawie wyjątek odpłatności występuje zatem w przypadku przekształcenia informacji w celu udostępnienia jej w sposób wskazany we wniosku. Przekształcenie to wiąże się z technicznym działaniem organu, odnoszącym się do formy informacji i dostosowaniu jej do takiej formy możliwej do udostępnienia w sposób, jaki określił wnioskodawca. Zaznaczyć należy, że jeżeli wnioskodawca w ciągu 14 dni od dnia powiadomienia o wysokości opłaty, o którym mowa w art. 15 ust. 2, nie cofnie wniosku lub wniosku tego nie zmieni w zakresie sposobu udostępnienia informacji, to obowiązkiem organu jest udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem. Termin na udostępnienie żądanej informacji nie został wprawdzie wyznaczony w art. 15 ust. 2, jednak należy przyjąć, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej - zgodnie z żądaniem wnioskodawcy - musi nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 2 miesięcy od złożenia wniosku (art. 15 ust. 2 w związku z art. 13 ustawy) (tak NSA w postanowieniu z 14 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 558/10, a także M.Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 63; M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002, s. 232-238). W niniejszej sprawie organ nie powiadomił Stowarzyszenia o wysokości opłaty wynikającej ze sposobu jej udostępnienia, gdyż wskazał jedynie, że koszty w bliżej nieokreślonej wysokości wiązały będą się z samym przygotowaniem żądanej informacji. W tej sytuacji nie można uznać, że organ działał na podstawie art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy. Mając na uwadze przedstawiony wyżej stan sprawy oraz wskazane przepisy prawa stwierdzić należy, że skarga na bezczynność organu, polegająca na nierozpoznaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej złożonego w formie elektronicznej, jest zasadna. Wniosek Stowarzyszenia nie został bowiem rozpoznany w ustawowym terminie. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 ustawy oznacza, że pozostaje on w bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt l OSK 601/05, LEX nr 236545). Odnosząc się do twierdzenia organu, zawartego w piśmie z dnia 29 listopada 2012 r., dotyczącego braku wpływu do organu wniosku skarżącego Stowarzyszenia w dniu 29 października 2011 r. należy zauważyć, że strona skarżąca rzeczywiście w uzasadnieniu skargi użyła tej ostatniej daty, jednakże we wnioskach, zawartych w petitum skargi, jako dzień złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej określiła: " 29 października 2012 r.". Z treści korespondencji wymienianej przez strony również niewątpliwie wynika, iż w sprawie chodziło o wniosek z dnia 29 października 2012 r. W tym stanie sprawy, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. Nr 270), uwzględnił wniesioną skargę i zobowiązał Wójta Gminy D. do rozpoznania wniosku z dnia 29 października 2012 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął bowiem pod uwagę, że system pocztowy organu gminy zakwalifikował ten wniosek jako spam, co wynika z udzielonej w dniu 19 listopada 2012 r. odpowiedzi organu na ponaglenie Stowarzyszenia dotyczącego załatwienia przedmiotowego wniosku. Ponadto organ nie zignorował zupełne wniosku strony i podjął pewne działania w sprawie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy, stosownie do wyniku sprawy.