I OSK 558/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 85/09 umarzającego postępowanie sądowe w sprawie ze skargi K. W. na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 85/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi K. W. na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wydane postanowienie zostało poprzedzone następującymi okolicznościami faktycznymi sprawy. W dniu 23 lipca 2009 roku skarżący wystąpił do Burmistrza Miasta R. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej - mapy przedstawiającej rozmieszczenie nieruchomości, dla których wydano decyzje administracyjne ustalające warunki zabudowy dla obszarów, które w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie były przewidziane na cele inwestycyjne. W dniu 1 sierpnia 2009 roku doręczono skarżącemu pismo Burmistrza Miasta R. z dnia 31 lipca 2009 roku oznaczone sygnaturą (...), informujące go, że udostępnienie wnioskowanych informacji publicznych może nastąpić jedynie poprzez zlecenie wykonania kserokopii map objętych wnioskiem o udostępnienie firmie posiadającej odpowiednie urządzenia techniczne, informując przy tym jednocześnie o wysokości opłaty za wykonanie kserokopii; dodatkowo w piśmie tym poinformowano go, że udostępnienie informacji w takiej formie nastąpi po upływie 14 dni od dnia doręczenia pisma, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. W dniu 19 sierpnia 2009 roku skarżący wystąpił ze skargą na bezczynność Burmistrza Miasta R. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Po wniesieniu przedmiotowej skargi organ w dniu 20 sierpnia 2009 roku udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację publiczną. W dniu 11 września 2009 r. skarżący wystąpił do Sądu pierwszej instancji z wnioskiem o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o art.161 §1 pkt 3 P.p.s.a. jako, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od Burmistrza Miasta R. zwrotu kosztów postępowania. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 11 września 2009 r., skarżący wniósł o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na to, że stan bezczynności przestał istnieć. Pismo to w uznaniu Sądu pierwszej instancji jest równoznaczne z cofnięciem skargi. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji umorzył postępowanie sądowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł K.W. zarzucając mu: 1. naruszenie art. 141 §4 P.p.s.a. poprzez przedstawienie przebiegu postępowania niezgodnie ze stanem faktycznym - Sąd jako uzasadnienie orzeczenia przyjął, jakoby pismo skarżącego z dnia 11 września 2009 roku było równoznaczne z cofnięciem skargi, podczas gdy skarżący w piśmie z dnia 11 września 2009 roku wnosił o umorzenie sprawy w trybie art.161 §1 pkt 3 P.p.s.a. z uwagi na to, że w wyniku uwzględnienia przez Burmistrza Miasta R. skargi w całości w trybie art. 54 §3 P.p.s.a. i wydania przez ten organ w dniu 20 sierpnia 2009 roku wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej, stan bezczynności w wydaniu wnioskowanej informacji publicznej, będący podstawą skargi z dnia 19 sierpnia 2009 roku, przestał istnieć. 2. naruszenie art.161 §1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez zastosowanie dyspozycji tego przepisu w sytuacji, gdy stan faktyczny w sprawie nie był objęty hipotezą tego przepisu - skarżący nigdy nie cofnął skargi z dnia 19 sierpnia 2009 roku na bezczynność Burmistrza Miasta R., a w szczególności skargi tej nie cofnął pismem procesowym z dnia 11 września 2009 roku. 3. naruszenie art. 161 §1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie dyspozycji tego przepisu w sytuacji, gdy stan faktyczny w sprawie był objęty hipotezą tego przepisu - Burmistrz Miasta R. w dniu 20 sierpnia 2009 roku, a więc już po wniesieniu skargi z dnia 19 sierpnia 2009 roku na bezczynność tego organu, działając w trybie art. 54 §3 P.p.s.a. udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację publiczną, usuwając tym samym stan bezczynności stojący u podstawy skargi, co spowodowało, że postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi na bezczynność organu stało się bezprzedmiotowe. Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o: 1. zmianę zaskarżonego postanowienia w zakresie zmiany podstawy prawnej umorzenia postępowania sądowego z powołanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podstawy oznaczonej w art.161 §1 pkt 1 P.p.s.a. (cofnięcie skargi) na podstawę oznaczoną w art.161 §1 pkt 3 P.p.s.a. (postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe) z uwagi na okoliczność, że organ, którego bezczynność zaskarżono, uwzględnił zgodnie z art. 54 §3 P.p.s.a. skargę do dnia rozpoczęcia rozprawy, 2. zmianę zaskarżonego postanowienia w zakresie przyznania skarżącemu zwrotu kosztów postępowania z przyznanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrotu połowy wpisu w trybie art.231 §1 pkt 2 P.p.s.a. na zwrot całości wpisu w trybie art.201 §1 P.p.s.a.. 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż z uwagi na bezsporną w sprawie okoliczność, że udostępnienie przez Burmistrza Miasta R. wnioskowanej przez skarżącego w dniu 23 lipca 2009 roku informacji publicznej miało miejsce już po wniesieniu skargi z dnia 19 sierpnia 2009 roku na bezczynność organu, gdyż nastąpiło w dniu 20 sierpnia 2009 roku, organ działał w trybie autokontroli przewidzianym w art.54 §3 p.p.s.a., usuwając tym samym we własnym zakresie stan bezczynności, który stanął u podstawy skargi z dnia 19 sierpnia 2009 roku. W szczególnej kategorii spraw, jakimi są sprawy ze skargi na bezczynność organów administracji publicznej, bezprzedmiotowość postępowania będzie miała miejsce, gdy w wyniku wydania aktu lub podjęcia określonej czynności przez organ stan bezczynności przestanie istnieć. Skarżący nigdy nie cofnął skargi z dnia 19 sierpnia 2009 roku, gdyż skarga ta była w momencie jej wnoszenia w pełni zasadna - organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej w dniu 23 lipca 2009 roku informacji publicznej, a bezczynność tę usunął dopiero w dniu 20 sierpnia 2009 roku - już po wniesieniu skargi. Tym samym w ocenie skarżącego Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zrównania pisma skarżącego z dnia 11 września 2009 roku z cofnięciem skargi, tym bardziej, że w piśmie tym skarżący wprost żądał umorzenia postępowania w oparciu o art.161 §1 pkt 3 P.p.s.a. - z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta R. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Organ podniósł m. in., że w niniejszej sprawie nigdy nie nastąpiło uwzględnienie skargi wnioskodawcy na podstawie art. 54 §3 P.p.s.a., gdyż organ ten nie pozostawał w bezczynności. Podniósł, iż w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego działał na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym w momencie wniesienia skargi na bezczynność do Sądu pierwszej instancji, miał jeszcze czas na podjęcie czynności zmierzających do udostępnienia informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), udostępnianie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną (organ udostępnia do wglądu dokumenty, ewentualnie wydaje kserokopie tych dokumentów albo w inny sposób czyni zadość wnioskowi o udzielenie informacji publicznej). W rozpoznawanej sprawie żądana przez skarżącego informacja publiczna została mu udostępniona, przy czym udzielenie jej nastąpiło po wniesieniu skargi na bezczynność. W pierwszej kolejności należy zatem rozpatrzeć czy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej – Burmistrz Miasta R. rzeczywiście pozostawał w bezczynności. Bezczynność organu powstaje po upływie terminu wydania aktu indywidualnego lub czynności, a istotą roszczenia dochodzonego w skardze na bezczynność jest zobowiązanie przez sąd administracyjny takiego organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie (art. 149 P.p.s.a.). W stanie faktycznym niniejszej sprawy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej rozpatrując wniosek skarżącego z dnia 23 lipca 2009 r. doszedł do przekonania, że w związku ze wskazanym we wniosku sposobem jej udostępnienia będzie musiał ponieść dodatkowe koszty i na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w dniu 31 lipca 2009 r. poinformował skarżącego o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Obowiązek ten zgodnie z art. 15 ust. 2 powołanej ustawy został przez organ wykonany przed upływem 14 dniowego terminu liczonego od dnia złożenia wniosku przez skarżącego. Akceptując wysokość opłat związanych z udostępnieniem wnioskowanej informacji publicznej, skarżący nie dokonał zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji, ani też nie wycofał wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 23 lipca 2009 roku. Bezczynność organu skarżący upatruje w fakcie, iż Burmistrz Miasta R. był zobowiązany do udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji w terminie do dnia 17 sierpnia 2009 roku, kiedy to upłynęło 14 dni od dnia otrzymania przez skarżącego pisma organu z dnia 31 lipca 2009 roku, określającego wysokość opłaty za udostępnienie informacji publicznej. Z powyższym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. A contrario jeżeli wnioskodawca w ciągu 14 dni od dnia powiadomienia o wysokości opłaty nie cofnie wniosku lub wniosku tego nie zmieni w zakresie sposobu udostępnienia informacji (jeśli w terminie tym wnioskodawca milczy lub potwierdza wniosek dotychczasowy), to obowiązkiem organu jest udzielenie informacji zgodnie z wnioskiem. W konsekwencji termin na udostępnienie żądanej informacji nie został w art. 15 ust. 2 ściśle wyznaczony jednak należy przyjąć, iż udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej musi nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 2 miesięcy od złożenia wniosku (art. 15 ust. 2 w związku z art. 13 ustawy) - zgodnie z żądaniem wnioskodawcy ( por. Małgorzata Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002 str. 63; Mariusz Jabłoński, Krzysztof Wygoda "Ustawa o dostępie do informacji publicznej Komentarz" Wrocław 2002 str. 232-238). W niniejszej sprawie organ nie pozostawał więc w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie skarga na bezczynność organu została złożona w dniu 19 sierpnia 2009 r. Organ natomiast udzielił skarżącemu żądanej informacji publicznej pismem z dnia 20 sierpnia 2009 r. Należy stwierdzić, że celem skargi na bezczynność w sprawach dostępu do informacji publicznej jest zobowiązanie organu do rozpatrzenia złożonego w tym zakresie wniosku. Dlatego też udostępnienie informacji, poprzez wydanie żądanych dokumentów już po wniesieniu skargi do Sądu, spowodowało, że postępowanie w sprawie należało umorzyć. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest natomiast przyczyna umorzenia – czy nastąpiła ona na skutek cofnięcia skargi przez skarżącego czy na skutek bezprzedmiotowości postępowania. Powoływana przez skarżącego uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 6/08) stwierdza, iż gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, to Sąd ma obowiązek umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Odnosi się ona jednak tylko do sytuacji, w której organ w trybie autokontroli (art. 54 §3 P.p.s.a.) uwzględni skargę na bezczynność w całości i przyznając, że pozostawał w bezczynności wyda żądany przez stronę akt lub dokona żądanej czynności. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż organ nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 23 lipca 2009 roku i jak sam przyznaje w odpowiedzi na skargę kasacyjną – nigdy nie uwzględniał skargi na bezczynność w trybie autokontroli. W konsekwencji skoro skarżący pismem z dnia 11 września 2009 r. wniósł o umorzenie postępowania sądowego, to Sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiódł, iż wniosek ten jest równoznaczny z cofnięciem skargi i umorzył postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 161 §1 pkt. 1 P.p.s.a. Tym samym za nietrafny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie. Również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 §4 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony, gdyż Sąd pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował wniosek skarżącego jako cofnięcie skargi. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 184 P.p.s.a.