VII SA/Wa 2857/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi K. W. i K. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala I. Stan sprawy 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołań K. W. i K. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...], odmawiającej stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. Ć. i K. Ć. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w [...] oraz zjazdu z ul. [...] na działkę nr [...] obręb [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż z akt sprawy wynika, że inwestorzy do wniosku z dnia 20 grudnia 2010 r. o pozwolenie na budowę spornej inwestycji dołączyli prawidłowo wypełnione oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (działka nr [...] obręb [...]) na cele budowlane, z których to oświadczeń wynika kto je złożył, odnośnie jakiej nieruchomości, jak również, z czego wynika tytuł prawny przysługujący wnioskodawcom do tej nieruchomości, oraz dokument potwierdzający ten tytuł prawny do nieruchomości - KW [...]. Oświadczenia opatrzone zostały własnoręcznym podpisem wnioskodawców. Nieruchomość inwestycyjna objęta jest zakresem obowiązywania "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - mieszkalnictwo zmiany punktowe" zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. B. z dnia [...] lipca 1998 r. Nr [...]). Tym samym, zdaniem organu, przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymagało uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 3. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, przywołując treść art. 156 § 1 kpa oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 246, poz. 1623 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego uchybienia tym przepisom. Zgodnie z zapisami ww. uchwały, działka nr [...] objęta pozwoleniem na budowę znajduje się na obszarze urbanistycznym oznaczonym symbolem E2 - MN, który przewiduje, jako podstawowe przeznaczenie terenów, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Kontrolowana decyzja nie narusza również rażąco innych unormowań przywołanego planu miejscowego, zwłaszcza w zakresie wysokości zabudowy (wymagane — do 3 kondygnacji nadziemnych, w tym poddasze użytkowe; projektowane - 2 kondygnacje nadziemne w tym poddasze użytkowe), a zatem, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie doszło do rażącego naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...]. Zdaniem organu, po analizie projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], nie można stwierdzić, aby przyjęte rozwiązania projektowe uchybiały rażąco przepisom obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ wskazał, że z projektu zagospodarowania terenu wynika, że sporny budynek został usytuowany od granic z działkami sąsiednimi: od strony północno-zachodniej - w odległości 4 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...]; od strony południowo-zachodniej - w odległości 10.80 m od granicy z działką nr [...]; od strony północno-wschodniej - w odległości 3,10 m (granica z działką drogową - ul. [...]), natomiast od strony południowo-wschodniej budynek ten został zaprojektowany w granicy z działką nr [...]. Dokumentacja projektowa wskazuje, że wysokość spornego budynku mierzona zgodnie z przywołanym unormowaniem - wynosi ok. 6.75 m (5,97 m - zwymiarowana na projekcie wysokość do stropu + ok. 0.22 m - wełna mineralna, paroizolacja, płyta gips.- kart. + 0,56 m - poziom terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku) - rys. nr 5, przekrój A-A; rys. nr 2. Z będącej w posiadaniu GUNB dokumentacji projektowej budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce nr [...] wynika, że wysokość tego budynku wynosi ok. 7.60 m (ok. 7.15 m - wysokość do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu + 0.45 m (trzy stopnie o wysokości 15 cm) - poziom terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku) - rys. nr 6. przekrój "A-A"; rys. nr 4; rys. nr 6.1; rys. nr 7. Jakkolwiek, z projektu budowlanego (rys. nr 2 rzut parteru, rys. nr 3 rzut poddasza) wynika, że nowoprojektowany budynek jest dłuższy od istniejącego budynku na działce nr [...] o ok. 25 cm, niemniej jednak powyższe naruszenie § 12 ust. 3 pkt 2 warunków technicznych, z uwagi na niewielkie przekroczenie dopuszczalnej długości, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Organ zauważył, że wprawdzie z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wynika, że ściany obu budynków usytuowanych przy granicy winny stykać się całą powierzchnią, to jednak mając na uwadze § 6 w/w rozporządzenia, który wprost wskazuje jak winna być mierzona wysokość budynku służąca do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, jednakże w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia § 12 ust. 3 pkt 2 warunków technicznych. Organ stwierdził również, że projekt budowlany zatwierdzony kontrolowanym rozstrzygnięciem Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] jest kompletny i został sporządzony przez osoby uprawnione, legitymujące się ważnymi zaświadczeniami o przynależności do właściwych izb samorządu zawodowego. Reasumując, w ocenie organu odwoławczego kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nie narusza rażąco przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ nie stwierdził również, aby kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. naruszała rażąco przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, w tym przepisy ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych, zwłaszcza rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; decyzji tej nie wydano z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej; nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano jej do osoby niebędącej stroną sprawie; decyzja ta nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Ponadto nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K. W. i K. W. twierdząc, że projekt budowlany jest niezgodny z prawem budowlanym, nie powinien uzyskać akceptacji i powinien być poprawiony lub uchylony. 2. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności, z urzędu, decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. Ć. i K. Ć. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] oraz zjazdu z ul. [...] na tę działkę. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3.1 Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie - o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. Ć. i K. Ć. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] oraz zjazdu z ul. [...] na tę działkę - zostało wszczęte z urzędu. 3.2 Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie, jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. A zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ administracji nie może rozstrzygnąć sprawy co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, w postępowaniu zwykłym. W postępowaniu tym organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych, a ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Podkreślić równocześnie należy, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. 3.3 Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 246, poz. 1623 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kontrolowanej decyzji, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 tej ustawy, dokumenty te inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Słusznie zatem zauważył organ, że do wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. A skoro nieruchomość ta objęta jest "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - mieszkalnictwo zmiany punktowe" zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. - to, jak słusznie zauważył organ, przedsięwzięcie to nie wymagało uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro działka objęta pozwoleniem na budowę znajduje się na obszarze urbanistycznym oznaczonym symbolem E2 - MN, który jako podstawowe przeznaczenie terenów przewiduje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, do 3 kondygnacji nadziemnych - to podzielić należy pogląd organu, iż nie doszło do rażącego naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą z dnia [...] grudnia 1998 r. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze. zm.), budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4.00 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3.00 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (§ 12 ust. 1). Skoro więc budynek ten został usytuowany od granic z działkami sąsiednimi w odległości 4 m, 10.80 m, oraz 3,10 m od strony działki drogowej, to nie sposób uznać, że podjęte rozstrzygnięcie powyższe przepisy narusza. Przedmiotowy budynek mieszkalny od strony południowo-wschodniej został zaprojektowany w granicy z działką nr [...]. Stwierdzić zatem należy, że stosownie do § 12 ust. 3 pkt 2 przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej. Zgodnie zaś z § 6 tego rozporządzenia, wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Z dokumentacji projektowej, wynika zaś, że wysokość spornego budynku - mierzona zgodnie z przywołanym unormowaniem - wynosi ok. 6.75 m, a wysokość budynku na działce sąsiedniej nr [...] - wynosi ok. 7.60 m. Podzielić należy również pogląd organu, ze wprawdzie nowoprojektowany budynek jest dłuższy od istniejącego budynku na działce nr [...] o około 25 cm, co stanowi naruszenie § 12 ust. 3 pkt 2 przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jednakże, z uwagi na niewielkie przekroczenie dopuszczalnej długości, nie stanowi to rażącego naruszenia prawa. Podkreślić należy, zgodnie z utrwalonym w tym zakresie orzecznictwem i stanowiskiem judykatury, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Dotyczy to tylko rażącego naruszenia prawa, czyli takiego naruszenia, gdy decyzja administracyjna jest w sposób wyraźny i jednoznaczny sprzeczna z przepisem prawa, a pozostawienie jej w obrocie prawnym byłoby naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. IV. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.