I OSK 2279/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2207/13 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2207/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę Gminy Ł. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] września 1978 r., nr [...], Naczelnik Miasta i Gminy w Ł. orzekł o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej o pow 1,0071 ha, położonej we wsi W., oznaczonej numerami [...], stanowiącej byłą własność S. i Z. małż. W.. Wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2010 r. R. K. – spadkobierczyni z testamentu Z. W. i S. W. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność ww. decyzji Naczelnika. Gmina Łazy, będąca aktualnym właścicielem części ww. nieruchomości przejętej ww. decyzją Naczelnika, wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, że decyzja Naczelnika wywołała nieodwracalne skutki prawne, w związku z czym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien wydać decyzję orzekającą o naruszeniu prawa w oparciu o art. 156 § 2 w zw. z art. 158 K.p.a. Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że istota problemu prawnego w niniejszej sprawie sprowadzała się do ustalenia, czy ww. decyzja Naczelnika została wydana na wniosek właściciela nieruchomości. Bez takiego wniosku postępowanie w sprawie przejęcia nieruchomości nie mogło się toczyć, a samo przejęcie dojść do skutku (art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin – Dz. U. Nr 32, poz. 1400). Minister wskazał, że w aktach sprawy brak jest jednak takiego wniosku, a ponadto nie wspomniał o nim w decyzji z dnia [...] września 1978 r. również Naczelnik Miasta i Gminy w Ł.. Jednocześnie Minister podkreślił, że sam Burmistrz Miasta i Gminy Ł. w piśmie dnia 20 marca 1995 r. oświadczył, że "Urząd nie stwierdza, aby wykup został dokonany na podstawie wniosku strony". Także, R. K., następczyni prawna byłych właścicieli przejętych na własność Państwa nieruchomości (uprzedzona o odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 K.k. za fałszywe zeznania), oświadczyła, że S. i Z. małż. W. nie składali wniosku o wykupienie nieruchomości na własność Państwa. Minister zgodził się z odwołującą Gminą, że przedmiotowy wniosek nie musiał zostać złożony w formie pisemnej, jednakże nawet w przypadku wniesienia ww. wniosku ustnie do protokołu okoliczność ta winna znaleźć odzwierciedlenie w treści wydawanej decyzji. Tymczasem z akt sprawy nie wynika aby przedmiotowy wniosek mógł zostać przez dawnych właścicieli nieruchomości skutecznie wniesiony. Nie wynika też aby wskutek upływu czasu mógł on zaginąć albo ulec zniszczeniu. Zdaniem Ministra, przesłanki wniesienia przez rolnika stosownego wniosku nie może sanować fakt niezaskarżenia przedmiotowej decyzji przez byłych właścicieli. Postępowanie w sprawie przejęcia nieruchomości na podstawie ww. przepisu mogło nastąpić wyłącznie na wniosek rolnika, a nie wskutek jego biernej, milczącej aprobaty. W konsekwencji, w ocenie Ministra, materiał dokumentacyjny jednoznacznie wskazuje, że Naczelnik Miasta i Gminy w Ł. w sposób rażący naruszył prawo wobec niespełnienia w sprawie zasadniczej przesłanki, o której mowa w art. 53 ustawy z 1977 r., tj. przesłanki złożenia wniosku przez zainteresowanych przejęciem nieruchomości. Odnosząc się zaś do pozostałych kwestii podnoszonych przez Gminę, tj. czy właściciele nieruchomości otrzymywali określone w decyzji Naczelnika spłaty pieniężne; powstania nieodwracalnych skutków w wyniku wydania decyzji (działka nr [...] stanowiąca wcześniej część działki nr [...] oraz działka nr [...] stały się własnością Gminy Ł.); oraz nabycia ww. działek przez Gminę w drodze zasiedzenia – Minister stwierdził, że argumentacja Gminy w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina Ł., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji; ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie Gminy, organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika jest Wojewoda [...], co wynika z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206). Ponadto w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki, ponieważ właścicielem ww. nieruchomości nie jest Skarb Państwa lecz Gmina Ł., a więc w wyniku unieważnienia decyzji nie może dojść do zwrotu nieruchomości. Dodatkowo od jej przejęcia upłynęło 37 lat, a więc jest to okres uprawniający do stwierdzenia nabycia nieruchomości w drodze zasiedzenia. W takiej sytuacji w ocenie Gminy Ł. należy na podstawie art. 158 K.p.a. ograniczyć się do stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem, albowiem Gmina i tak nabyła prawo własności wskutek zasiedzenia. Ponadto podniesiono ponownie, że Minister nie ustalił czy wnioskodawcy otrzymali należność za przejęte grunty, oraz podkreślono, że wnioskodawca nie zaskarżył przedmiotowej decyzji, co może wskazywać, że na przejęcie się godził. Żaden przepis prawa nie wymagał bowiem, aby wniosek rolnika musiał być złożony w formie pisemnej. Brak w archiwaliach odpowiednich dokumentów pochodzących sprzed 37 lat nie może być traktowany jako równoznaczny z brakiem odpowiedniego wniosku. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie, wbrew zarzutom skargi, nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości, a tym samym do naruszenia toku instancji. Na poparcie powyższego zaprezentował stanowisko prawne, poparte orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w tym wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2233/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2207/13, oddalając skargę wskazał na zmieniający się stan prawny w zakresie właściwości organu do orzekania o przejęciu nieruchomości rolnych na rzecz Skarbu Państwa i stwierdził, że Minister prawidłowo ocenił, że organem właściwym do weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Tym samym, Sąd w całości podzielił stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2233/11, na które powołał się także Minister w odpowiedzi na skargę. W myśl art. 12 ustawy z dnia 11 kwietnia 2002 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. z 2003 r. Nr 64, poz. 592) to Agencja Nieruchomości Rolnych jest właściwa w tego rodzaju sprawach; zaś minister właściwy do spraw rozwoju wsi jest organem wyższego stopnia w stosunku do tej Agencji. W zakresie rażącego naruszenia prawa, Sąd wskazał, że bezspornie decyzja Naczelnika Gminy i Miasta w Ł. z dnia [...] września 1978 r. została wydana bez wniosku byłych współwłaścicieli. O wniosku tym nie wspomina bowiem sam organ wydający decyzję w 1978 r., pomimo że w podstawie prawnej decyzji przywołał art. 53 ustawy z 1977 r. Ponadto wniosek taki nie zachował się w aktach sprawy, jak również żaden dokument, który potwierdzałby fakt jego złożenia. Także sam Burmistrz Miasta i Gminy Ł. w piśmie z dnia 20 marca 1995 r. stwierdza, że wykup został dokonany bez wniosku strony. W ocenie Sądu, prawidłowe jest zatem stanowisko organu nadzorczego, że przedmiotowa decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Brak wniosku o przejęcie nieruchomości powoduje, że postępowanie zostało przeprowadzone z pominięciem jego obligatoryjnego elementu – tj. stosownego wniosku. Sąd stwierdził, że decyzja Naczelnika nie wywołała nieodwracalnych skutków. Pojęcie to wiąże się bowiem z istnieniem kompetencji organu do cofnięcia skutku przez wydanie decyzji (por. wyrok NSA z 7 października 2011 r., I OSK 1631/10), a także wyłącznie z jej bezpośrednimi skutkami w sferze prawa, a nie zdarzeniami faktycznymi stanowiącymi tylko jej pośredni efekt (por. wyrok NSA z 18 marca 2011 r. I OSK 716/10). To, że ocena kwestii odwracalności skutku prawnego odnosić się musi wyłącznie do bezpośrednich następstw wywołanych badanym orzeczeniem potwierdza brzmienie przepisu art. 156 § 2 K.p.a. "nie stwierdza się nieważności decyzji [...] gdy decyzja wywołała nieodwracalny skutek". W ocenie Sądu, prawidłowo organ nadzorczy stwierdził, że aktualnie ukształtowany stan prawny przejętej nieruchomości (przejście własności nieruchomości na rzecz Gminy Łazy) nie jest wynikiem wydania decyzji z 1978 r. ani jej wykonania. Wobec tego zarzuty skargi sprowadzające się do tego, że decyzja z 1978 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem nieruchomość przejęta przedmiotową decyzją nie jest własnością Skarbu Państwa, a Gminy Ł. – nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Wbrew zarzutom skargi, przeszkodą do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji nie może być także okoliczność, że od przejęcia nieruchomości upłynęło 37 lat, a więc Gmina i tak nabyła prawo własności wskutek zasiedzenia, wobec czego organ powinien ograniczyć się jedynie do stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem. W tym zakresie Sąd podziela w całości stanowisko organu nadzorczego prezentowane w toku postępowania. Jednocześnie, Sąd nie uznał zarzutu skargi, że ewentualną wadę decyzji (brak wniosku) może sanować fakt niezłożenia przez współwłaścicieli odwołania od decyzji o przejęciu na własność Państwa ww. nieruchomości. Bez znaczenia w ocenie Sądu jest podniesiony przez stronę skarżącą zarzut dotyczący ustalenia czy nastąpiły spłaty pieniężne za przekazaną nieruchomość. Ta okoliczność, zdaniem Sądu, nie może mieć wpływu na ocenę w postępowaniu nadzorczym decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] września 1978 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła Gmina Ł., wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2013 r. albo stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lutego 2012 r.; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu; oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, a w szczególności wynagrodzenia adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin oraz art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie przez uznanie, że organem I instancji właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z [...] września 1978 r. jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi; - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie, że istnieją dostateczne przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez niestwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego. W zakresie właściwości organu administracyjnego w tego rodzaju sprawach, tj. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnik Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] września 1978 r., nr [...], orzekającej o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej, strona skarżąca kasacyjnie pomija treść obowiązującej ustawy z dnia 11 kwietnia 2002 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, jak i błędnie wykłada treść z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Zgodnie bowiem z treścią tej drugiej ustawy wojewoda jest właściwy w sprawie wszystkich spraw z zakresu administracji rządowej w województwie, o ile właściwość ta nie została zastrzeżona w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji (art. 3 ust. 1 pkt 5). Zgodnie zaś z art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) przejęcie nieruchomości i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie: Agencji Nieruchomości Rolnych, stosownie do art. 18 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, która weszła w życie z dniem 16 lipca 2003 r.). Oznacza to, że aktualnie kompetencja do orzekania w tego rodzaju sprawach została zastrzeżona na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych, a więc to ten organ odpowiada organowi, który wydał decyzję kontrolowaną w trybie stwierdzenia nieważności. W tych warunkach nie można uznać Wojewody jako organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 § 1 K.p.a., ponieważ w przedmiotowej sprawie to minister właściwy do spraw rozwoju wsi jest takim organem w stosunku do ww. Agencji, co wynika z treści 3 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.). W okolicznościach niniejszej sprawy aktualna jest zatem teza sformułowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą w obecnym stanie prawnym to Agencja Nieruchomości Rolnych przejęła kompetencję do wydawania decyzji w sprawach przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa. To zaś oznacza, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności takich decyzji jest właśnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który w myśl art. 3 ust. 2 ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji – Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.) sprawuje nadzór nad Agencją Nieruchomości Rolnych (por. wyrok NSA z 7 października 2014 r., I OSK 463/13). Zarzut dotyczący naruszenia art. 157 § 1 i art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin oraz art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), wskazania wymaga, że Sąd I instancji w tym zakresie prawidłowo stwierdził, że postępowanie nieważnościowe nie wykazało aby decyzja Naczelnika została wydana na wniosek właściciela nieruchomości. Z treści samej decyzji Naczelnika nie wynika bowiem by taki wniosek został złożony, jak i z innych dowodów (dokumentowych i osobowych), które tylko potwierdziły taką treść decyzji Naczelnika. Takie są ustalenia stanu faktycznego sprawy, zaś strona skarżąca kasacyjnie nie przedstawiła dowodu na potwierdzenie, że wymagany wniosek został złożony. Ponadto okoliczność nie zaskarżenia decyzji Naczelnika po jej wydaniu i kwestia wynagrodzenia za przejętą nieruchomość nie mają wpływu na zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa. Nie są to przesłanki, które mogłyby dowodzić, że został w niniejszej sprawie złożony wniosek. W tych warunkach Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że doszło do rażącego naruszenia art. 53 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin wobec oczywistości naruszenia prawa i charakteru przepisu. Nie można też uznać, że wydanie decyzji przez Naczelnika nastąpiło w takiej sytuacji w sposób, który nie godzi w zasady praworządnego państwa. Pod względem skutków społeczno-gospodarczych decyzja Naczelnika miała doniosłe znaczenie, ponieważ doprowadziła do odjęcia właścicielom prawa własności ich nieruchomości przez przejęcie na rzecz Państwa. Ponadto co do kwestii nieodwracalnych skutków jakie wywołała decyzja Naczelnika, Sąd I instancji prawidłowo wyłożył jak należy rozumieć to zagadnienie prawne wynikające z art. 156 § 2 K.p.a. (jako sfera właściwości organu i bezpośredniości skutków decyzji). Zasadniczo przedmiotem wydanych w sprawie decyzji jest określona nieruchomość gruntowa, która może podlegać obrotowi gospodarczemu, co też nastąpiło po wydaniu decyzji przez Naczelnika, ponieważ właścicielem działek nr [...] (wcześniej część działki nr [...]) i nr [...] została Gmina Ł.. W obowiązującym systemie prawnym brak jest przeszkód do badania legalność aktów, na podstawie których Gmina Ł. nabyła prawo własności ww. nieruchomości. Jednak zasadniczo ocena legalności tych aktów będzie pochodną związaną z wyeliminowaniem ze skutkiem ex tunc decyzji Naczelnika. Taki związek pomiędzy skutkami decyzji Naczelnika, a podjętymi później czynnościami prawnymi zmierzającymi do przejścia ww. nieruchomości na rzecz Gminy Ł. nie powoduje, że w sferze tych późniejszych czynności prawnych decyzja Naczelnika wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wydanie decyzji przez Naczelnika nie było związane późniejszymi czynnościami prawnymi dotyczącymi nieruchomości. Sama decyzja bowiem nie wywoływała takich skutków – tylko wykreowała prawo rzeczowe w postaci własności gruntu opisanego na wstępie jako przysługującego Państwu (nie wywoływała innych skutków w sferze prawa cywilnego niż ten właśnie skutek); zaś strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała by niemożliwe w sensie prawnym było cofnięcie skutku w postaci prawnego powrotu nieruchomości do byłego właściciela lub jego następców prawnych. To bowiem zależy od wyniku innych przyszłych postępowań, co nie przekreśla trafności poglądu, że w niniejszej sprawie decyzja Naczelnika nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Już chociażby z powyżej zaprezentowanego wywodu wynika, że na chwilę obecną nie można uznać aby czynności prawne podjęte po wydaniu decyzji przez Naczelnika miały dowodzić o wywołaniu taką decyzją nieodwracalnych skutków prawnych. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że dla wyniku przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia kwestia zasiedzenia. Ta bowiem instytucja funkcjonuje w oderwaniu od decyzji Naczelnika i wymaga dowodzenia w innym zakresie, tj. sprawowania faktycznego władztwa nad nieruchomością przez określony ustawowo czas. Co prawda, zasiedzenie następuje z mocy prawa, ale dla celów dowodowych względem osób trzecich, jak i sądów administracyjnych wymagane jest przedstawienie deklaratoryjnego orzeczenia sądu powszechnego potwierdzającego ten fakt prawny. Gmina takiego dowodu nie przedstawiła, co jedynie dodatkowo wzmacnia ocenę zawartą w zaskarżonym wyroku. Zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w tym w związku z art. 156 § 2 K.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Skoro w zaskarżonym wyroku trafnie przyjęto, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nawet w stopniu zwykłym, tym bardziej nie można uznać by istniały podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.