I OSK 2233/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Anna Lech (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 807/11 w sprawie ze skargi T. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o sprostowaniu decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego za rentę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od T. S. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 807/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o sprostowaniu postanowienia o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujący stan sprawy: Naczelnik Gminy w Z. decyzją z dnia 31 grudnia 1977 r., na podstawie art. 9 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 ze zm.), orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego własność A. M. Naczelnik Gminy w Z. postanowieniem z dnia 2 stycznia 1979 r., na podstawie art. 105 § 1, 2 i 3 k.p.a., sprostował wskazaną wyżej decyzję z dnia 31 grudnia 1977 r. wskazując, że powierzchnia przejętego na własność Państwa za rentę gospodarstwa rolnego stanowiła 20,19 ha, a nie 7,44 ha. Po rozpoznaniu wniosku T. S. (córki A. M.), Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności wskazanego wyżej postanowienia o sprostowaniu, uznając, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r. Na to postanowienie T. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 113 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając nieważność postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2011 r. oraz poprzedzającego go postanowienia tegoż organu z dnia [...] grudnia 2010 r. wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Sąd podał, że przesłanką stwierdzenia nieważności obu orzeczeń jest ustalenie, iż pierwsze z nich (z dnia 6 grudnia 2010 r.) zostało wydane przez organ niewłaściwy w sprawie w myśl art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. W tej sytuacji także zaskarżone postanowienie, jako wydane w ramach rozpoznania środka odwoławczego od orzeczenia dotkniętego wadą nieważności i utrzymujące je w mocy, zostało zakwalifikowane jako rażąco wadliwe. Sąd wskazał, że obecnie w orzecznictwie w sprawach dotyczących decyzji o przejęciu gospodarstw rolnych dominuje pogląd, iż od wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), w myśl jej art. 3 ust. 1 pkt 5, to wojewoda jest organem właściwym w postępowaniu w trybie nieważności, co do weryfikacji ostatecznych orzeczeń wydawanych wcześniej w pierwszej instancji. Sąd dodał przy tym, iż zarówno Sąd orzekający w tej sprawie jak i organ administracji nie są związani oceną prawną i wytycznymi, co do dalszego postępowania zawartymi w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 października 2008r., sygn. akt IV SA/Wa 1077/08, gdzie orzekano w przedmiocie nieważności decyzji z dnia 31 grudnia 1977 r., którą to przejęto gospodarstwo w zamian za rentę. W ocenie Sądu zmiana stanu prawnego pomiędzy dniem orzekania przez Sąd w tamtej sprawie (1 października 2008 r.) a wydaniem pierwszego postanowienia w przedmiocie nieważności (z dnia 6 grudnia 2010 r.) jest przypadkiem wyłączającym związanie organu administracji i Sądu oceną prawną w rozumieniu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec tego Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie podstawą wywiedzenia właściwości wojewody do orzekania w pierwszej instancji są przepisy ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r., czyli po wydaniu wyroku przez Sąd w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1077/08 (1 października 2008 r.), a przed wydaniem postanowienia z dnia 6 grudnia 2010 r. Wobec tego Sąd stwierdził, że wskazana wadliwość orzeczenia powoduje, iż przedwczesne byłoby zajmowanie przez Sąd stanowiska w kwestii, czy trafnie uznano, iż postanowienie z dnia 2 stycznia 1979 r. nie jest dotknięte wadą nieważności. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi T. S., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania; wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. oraz w związku z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.) poprzez błędne przyjęcie, że organem właściwym w pierwszej instancji do rozstrzygnięcia sprawy objętej zaskarżonym wyrokiem jest (właściwy miejscowo) wojewoda, 2) przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na stwierdzeniu nieważności postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 marca 2011 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia 6 grudnia 2010 r. w wyniku błędnego przyjęcia, że postanowienia te zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, w sytuacji, gdy organem właściwym w pierwszej instancji do weryfikacji decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że podstawę prawną decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] grudnia 1977 r. (podlegającej sprostowaniu) stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Zaś dyspozycja zawarta w art. 31 ust. 1 tej ustawy wskazywała, że organem właściwym do wydawania decyzji w kategoriach spraw objętych tą ustawą, które dotyczyły przeniesienia własności nieruchomości na rzecz Państwa, był naczelnik gminy. Skarżący kasacyjnie organ wskazał, że przepisy zawarte w ustawie z dnia 29 maja 1974 r. uległy pewnej modyfikacji spowodowanej w szczególności zmianami ustrojowymi oraz systemowymi jakie zaszły na przestrzeni ostatnich 34 lat. Uwzględnianie takich zmian w kolejnych ustawach nie wpłynęło jednak na całkowite wyeliminowanie uregulowań związanych z przejmowaniem nieruchomości rolnych na rzecz Skarbu Państwa w zamian za świadczenia emerytalne albo rentowe, a tylko taka sytuacja – w ocenie organu – uzasadniałaby zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podał, że obecnie wskazaną wyżej kwestię reguluje art. 58 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zdaniem organu ustawa ta stanowi kontynuację przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Uznano, że skoro zatem Agencja Nieruchomości Rolnych jest organem właściwym do przeprowadzania postępowań i wydawania decyzji w sprawach przejęcia nieruchomości za odpłatnością, to od wejścia w życie ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników sprawy przejęcia nieruchomości za odpłatnością, przechodząc do (obecnie) Agencji Nieruchomości Rolnych, zostały wyłączone z kompetencji kierowników urzędów rejonowych i w konsekwencji kolejnej reformy ustrojowej Państwa, dokonanej w 1998 r., nie przeszły do właściwości starostów. Organ stwierdził, że skoro niniejsza sprawa nie należy do właściwości starosty, lecz Agencji Nieruchomości Rolnych, to organem właściwym do przeprowadzenia postępowania nadzorczego jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako sprawujący nadzór nad Agencją, a nie Wojewoda. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. S. wniosła o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest w myśl art. 157 § 1 K.p.a. organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Organy wyższego stopnia określa art. 17 K.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie powszechnie przyjmuje się stanowisko, iż właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego CH Beck, Warszawa 1996 str. 732 oraz wyrok SN z dnia 3 września 1998 r. III RN 83/98 OSNAPiUS 1999 nr 9, poz. 293). W niniejszej sprawie postanowienie z dnia 2 stycznia 1979 r. o sprostowaniu decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, podlegające postępowaniu nadzorczemu wydane zostało przez Naczelnika Gminy w Z. Zgodnie z treścią art. 31 wskazanej wyżej ustawy, przejęcie nieruchomości następowało na podstawie decyzji naczelnika gminy jako organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Powyższa ustawa została uchylona przez ustawę z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), która to w zakresie wydawania przedmiotowych decyzji w art. 52 ust. 2 także przewidywała właściwość naczelnika gminy. Ustawa z dnia 27 października 1977 r. utraciła moc z dniem 1 stycznia 1983 r., to jest z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm.). W myśl art. 59 ust. 3 nowej ustawy przekazywanie gospodarstwa rolnego Państwu następowało na podstawie decyzji terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Organy te jednak przestały istnieć z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zaś ich kompetencje przejęły organy gmin i organy administracji rządowej. Stosownie do postanowień art. 5 pkt 19 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.), która to ustawa weszła w życie z dniem 27 maja 1990 r., sprawy dotyczące wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, przeszły do właściwości administracji rządowej. Następnie art. 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, został uchylony przez art. 12 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126). Ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin straciła moc na podstawie art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 ze zm.). Stosownie do treści art. 58 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. – w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 58, poz. 280) – przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych w myśl art. 12 ustawy z dnia 11 kwietnia 2002 r. o kształtowaniu ustroju rolnego – Dz. U. z 2003 r. Nr 64, poz. 592). Ustawodawca dokonując w 1998 r. reformy administracji w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) nie wskazał organu właściwego w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości w oparciu o ustawę z dnia 14 grudnia 1982 r. Dla tak przedstawionego stanu prawnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że organem właściwym do weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych na podstawie art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (por. m. in. post. NSA z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt I OW 55/06 i z dnia 28 września 2006 r. sygn. akt I OW 36/06). Skoro bowiem od 1992 r. sprawy związane z przejęciem gospodarstw rolnych przez Państwo przeszły do właściwości Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie: Agencji Nieruchomości Rolnych), to organem wyższego stopnia w stosunku do Agencji jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi, czyli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wskazać dodatkowe należy, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż na wniosek T. S. zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] grudnia 1977 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], zawiesił to postępowanie do czasu rozstrzygnięcia kwestii stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] stycznia 1979 r. prostującego decyzję z dnia 31 grudnia 1977 r. Wobec tego stwierdzić należy, że kwestia stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Gminy w Z. z dnia 2 stycznia 1979 r. o sprostowaniu jest postępowaniem wpadkowym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] grudnia 1977 r. A skoro postępowanie to (obecnie zawieszone) toczy się przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, to postępowanie wpadkowe nie może toczyć się przed innym organem. W związku z powyższym stwierdzić należy, że rację ma skarżący kasacyjnie twierdząc, że w sprawie błędnie przyjęto, iż właściwym do weryfikacji decyzji ostatecznych orzeczeń wydawanych wcześniej w pierwszej instancji jest wojewoda. To zaś oznacza, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że postanowienia wydane w niniejszej sprawie zostały dotknięte naruszeniem przepisów o właściwości, nie zachodzi bowiem przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę poczynione wyżej wywody. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 wskazanej ustawy odstąpiono w całości od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.