II OSK 2482/15

Dnia 6 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 639/15 w sprawie ze skargi A. S. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 639/15 oddalił skargę A. S. i J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W., na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.), decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] nakazał A. i J. S. rozbiórkę pawilonu na działce nr ew. 84 z obr. [...], przy ul. G. [...] w rejonie ulicy B. w W. Organ wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonych [...] lipca i [...] listopada 2012 r. ustalono, iż na powyższej działce wybudowano obiekt (10,65 m x 5,25 m), 2 m od ogrodzenia od ul. B.; 5,3 m od działki o nr ew. 85 i 3 m od budynku na działce o nr ew. 84. Obiekt wykonano z płyt warstwowych i ustawiono na podłożu betonowym, w ścianie frontowej obiektu, od ul. B. umieszczono cztery witryny składające się z okien i drzwi. Organ wskazał również, że inwestor J. S. złożył zgłoszenie z dnia [...] kwietnia 2011 r. obejmujące budowę kontenera na cele gospodarcze o wymiarach 6 m x 4 m. Uznając zatem, że wybudowany obiekt jest niezgodny ze zgłoszeniem i w efekcie stanowi samowolę budowlaną organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nałożył na skarżących obowiązek złożenia w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Z uwagi na nieprzedłożenie wymaganych dokumentów powiatowy organ nadzoru budowlanego nakazał rozbiórkę wybudowanego obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. S. i J. S. wnosząc o jej uchylenie w całości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podkreślił, że nie można uznać, iż zamiar budowy został zgłoszony w dniu [...] kwietnia 2011 r., bowiem zgłoszenie dotyczyło kontenera (6 m x 4 m), a zatem obiektu znacznie różniącego się od wymiarów obiektu wzniesionego obecnie. Fakt, że posadowiony obiekt różni się wymiarami od obiektu ujętego w zgłoszeniu oznacza, że jest to inny obiekt i bez znaczenia pozostaje powołana w odwołaniu kwestia zastosowania przy budowie spornego budynku takich samych materiałów i sposobu ustawienia obiektu na podłożu jak w zgłoszeniu. Inwestor zgłosił bowiem wykonanie kontenera o powierzchni 24 m2. Jednak w niniejszej sprawie pawilon, usytuowany na działce ewidencyjnej nr 84 z obrębu [...], przy ul. G. [...] posiada wymiary 10,65 m x 5,25 m, a więc powierzchnia jego zabudowy przekracza 25 m2. Jest to więc obiekt budowlany dwukrotnie większy niż zgłoszony (ok. 55,91 m2). Zdaniem organu jego budowa objęta była zatem obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestorzy nie dysponują. Odpowiadając natomiast na zarzut, że pawilon nie stanowił obiektu budowlanego związanego z gruntem i tym samym nie wymagał pozwolenia na budowę, organ wojewódzki wyjaśnił, iż o tym, czy obiekt jest trwale związany z gruntem nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem lub technologia wykonania fundamentu, ale to, czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. W ocenie organu, ze względu na gabaryty oraz usytuowanie na podłożu betonowym obiekt jest posadowiony na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Organ wojewódzki podzielił tym samym stanowisko organu powiatowego, że na inwestorów należało nałożyć nakaz całkowitej rozbiórki wybudowanego obiektu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. i J. S., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zdaniem skarżących wnikliwe rozpatrzenie sprawy z zastosowaniem reguł zawartych w art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. i uwzględnienie wszystkich okoliczności i cech inwestycji, pozwalało stwierdzić, że obiekt nie został zrealizowany samowolnie, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, lecz doszło jedynie do przekroczenia granic dokonanego skutecznie zgłoszenia w zakresie wymiarów obiektu. Możliwe było zatem doprowadzenie inwestycji do zgodności z prawem w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 lipca 2015 r. oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd powołując się na art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wskazał, że zgłoszeniu podlega wyłącznie realizacja budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2, co oznacza, że obiekty gospodarcze o większej powierzchni zostały wyłączone z obowiązku zgłoszenia, a inwestor na realizację takiego obiektu zobowiązany jest uzyskać pozwolenie na budowę. Sąd stwierdził więc, że jeżeli inwestor dokonuje zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o powierzchni do 25 m2, a realizuje obiekt o powierzchni przekraczającej 25 m2 - tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie - to do jego legalizacji zastosowanie znajduje art. 48 Prawa budowlanego, a nie art. 51 Prawa budowlanego. W takim przypadku nie chodzi bowiem o przekroczenie granic zgłoszenia, a więc realizację obiektu większego niż zgłoszony, ale jeszcze mieszczącego się w granicach zgłoszenia, ale o budowę obiektu budowlanego objętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu sytuacja taka miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, gdyż z materiału dowodowego wynika wprost, że zamiar inwestycyjny podany w zgłoszeniu z dnia [...] kwietnia 2011 r. dotyczył kontenera o wymiarach 6 m x 4 m, o przeznaczeniu gospodarczym, a inwestor zrealizował wprawdzie też kontener, ale o wymiarach 10,65 m x 5,25 m, a więc o powierzchni znacznie przekraczającej powierzchnię 25 m2, zwolnioną od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę i to o charakterze handlowym a nie gospodarczym, o czym świadczy przeszklenie jednej ze ścian pawilonu witrynami szklanymi, z trzema osobnymi wejściami. W świetle powyższego Sąd uznał, że organ odwoławczy trafnie przyjął, iż do legalizacji zrealizowanego pawilonu zastosowanie znajdował tryb wymieniony w przepisach art. 48 Prawa budowlanego. Przy czym jak zauważył Sąd procedura legalizacyjna uregulowana w powyższym przepisie nie zawiera norm uznaniowych, ale normy o charakterze bezwzględnie obowiązującym. A zatem w przypadku ustalenia, że obiekt budowlany powstał w ramach samowoli budowlanej i po przeprowadzeniu procedury z art. 48 Prawa budowlanego, a następnie niewywiązaniu się przez inwestora z obowiązku przedłożenia wymaganych do legalizacji dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie rozstrzygnięcia, nakładając wymóg orzeczenia nakazu rozbiórki. Jak wskazał Sąd w niniejszej sprawie bezsporne jest, że inwestorzy wezwani do złożenia w zakreślonym terminie dokumentacji niezbędnej do zalegalizowania obiektu (postanowienie organu powiatowego z dnia [...] września 2013 r.) dokumentacji tej nie złożyli. Organ zobowiązany był zatem do orzeczenia nakazu rozbiórki. Ponadto Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że dla oceny, czy obiekt jest trwale związany z gruntem istotne znaczenie ma masa całkowita i jego rozmiary, a nie sposób jego posadowienia na gruncie. Z podanych przyczyn nie można było zdaniem Sądu podzielić zarzutów skargi zarówno w zakresie wskazanych naruszeń art. 48 Prawa budowlanego, jak i wymienionych przepisów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. S. i J. S. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego polegające na nakazaniu rozbiórki całego pawilonu zlokalizowanego na działce nr 84 przy ul. G. [...], w sytuacji gdy objęta postępowaniem inwestycja została zrealizowana w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, a zatem przy braku podstaw do ustalenia, że inwestor działał w ramach samowoli budowlanej oraz w sytuacji gdy możliwe było orzeczenie rozbiórki jedynie części pawilonu, która wykracza poza dokonane zgłoszenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnieśli, że Sąd pierwszej instancji, podobnie jak organy nadzoru budowlanego, dokonując ustaleń w niniejszej sprawie skoncentrował się jedynie na rozmiarze pawilonu, podczas gdy do prawidłowej oceny wykonanych prac oraz wyboru właściwego trybu legalizacyjnego konieczne było rozważenie także, z jakich materiałów został on wykonany i jak posadowiony na gruncie oraz czy te elementy odpowiadają dokonanemu skutecznie zgłoszeniu. Skarżący wskazali, że przedmiotowy budynek został wykonany z płyt warstwowych, ustawionych na podłożu betonowym, a zatem zarówno zastosowany materiał, jak i sposób ustawienia obiektu na podłożu odpowiadają zgłoszeniu, które zostało przyjęte bez sprzeciwu organu. Zdaniem skarżących nie można zatem przyjąć, że sama różnica w wymiarach obiektu powoduje, że mamy do czynienia z innym obiektem niż ten objęty zgłoszeniem. W ocenie skarżących w przedmiotowej sprawie doszło zatem jedynie do przekroczenia granic zgłoszenia i do legalizacji obiektu zastosowanie powinien znaleźć art. 51 Prawa budowlanego. Ponadto niezależnie od powyższego wnoszący skargę kasacyjną z ostrożności procesowej wskazali, że art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego dopuszcza możliwość orzeczenia nakazem rozbiórki jedynie części obiektu budowlanego. Tym samym skoro obiekt znajdujący się na działce inwestorów rożni się jedynie wymiarami w stosunku do zgłoszenia to możliwe i zasadne w ocenie skarżących było orzeczenie nakazania rozebrania jedynie części obiektu, która wykracza poza dokonane zgłoszenie. Skarżący zaznaczyli przy tym, że konstrukcja pawilonu umożliwia takie rozwiązanie. W związku z powyższym A. S. i J. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Za niezasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej, w sytuacji gdy obiekt wybudowany został w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie wobec którego organ architektoniczno-budowlany nie zgłosił sprzeciwu. Jak wynika z akt sprawy organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie stwierdziły, że inwestorzy w dniu [...] kwietnia 2011 r. dokonali zgłoszenia budowy na działce ew. nr 84 kontenera z płyt warstwowych o wymiarach 6 m x 4 m przeznaczonego na cele gospodarcze, które to zgłoszenie organ architektoniczno-budowlany przyjął bez sprzeciwu (k. 13 akt administracyjnych). Następnie w dniach [...] lipca 2012 r. i [...] listopada 2012 r. upoważnieni pracownicy organu nadzoru budowlanego przeprowadzili kontrolę przestrzegania prawa budowlanego na działce nr 84. W trakcie kontroli ustalono, że na przedmiotowej działce przy ul. G. [...] znajduje się nie użytkowany pawilon o wymiarach 10,65 m x 5,25 m (ok. 55,91 m2), wykonany z płyt warstwowych, ustawiony na podłożu betonowym, w którego ścianie frontowej (od strony ul. B.) znajdują się cztery witryny (okno i drzwi). Okoliczności te nie są w sprawie kwestionowane. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W świetle powyższego wyjątku interpretowanego w sposób ścisły, jak tego wymagają zasady wykładni w przypadku wyjątków, warunkiem objęcia budynku gospodarczego zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest wyłącznie powierzchnia, która nie może przekraczać 25 m2. Stosownie zaś do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od zasady tej ustawodawca przewidział wyjątki szczegółowo wymienione w art. 29 i 30. Przedmiotowy obiekt nie mieści się jednak w żadnej z kategorii wymienionych w art. 29 - 31, które zwalniałyby go z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w szczególności nie spełnia warunków z art. 29 ust. 1 pkt 2, gdyż powierzchnia zabudowy wybudowanego pawilonu znacznie przekracza 25 m2. Wskazać również należy, że nawet brak sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej po złożeniu zgłoszenia, nie zawsze legalizuje zgłoszone roboty budowlane. Zrealizowanie zatem przez inwestora na podstawie zgłoszenia obiektu o pow. 55,91 m2, na budowę którego wymagane było pozwolenie na budowę, którego jak wynika z akt sprawy inwestor nie posiadał, stanowiło jak zasadnie zauważył Sąd pierwszej instancji samowolę budowlaną, o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji słusznie także zauważył, że inwestor zamiast kontenera przeznaczonego na cele gospodarcze o wymiarach 6 m x 4 m wybudował zupełnie inny obiekt budowlany, to jest pawilon o wymiarach 10,65 m x 5,25 m o charakterze handlowym, o czym świadczy przeszklenie jednej ze ścian pawilonu witrynami szklanymi, z trzema osobnymi wejściami, na wybudowanie którego niewątpliwie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Bez znaczenia jest więc w tej sytuacji okoliczność wykonania pawilonu z takiego samego materiału jak obiektu zgłoszonego i taki sam sposób jego ustawienia na podłożu. Zasadnie zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że postępowanie w niniejszej sprawie nie mogło być prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zauważyć należy, że zgłoszenie zamiaru wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego, wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty budowlane były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli rzeczywistym zamiarem inwestora nie było obejście przepisów wprowadzających wymóg uzyskania pozwolenia na budowę. Nie może natomiast budzić akceptacji i musi być uznane za naruszenie prawa ewidentne nadużycie instytucji zgłoszenia przez realizację innego obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę. Skoro zatem inwestorzy zrealizowali zamiast kontenera o pow. 24 m2 przeznaczonego na cele gospodarcze pawilon handlowy o powierzchni 55,91 m2, to nie ulega wątpliwości, że taka inwestycja wymaga pozwolenia na budowę, którego skarżący nie uzyskali. Tym samym słusznie do legalizacji zrealizowanego pawilonu zastosowano tryb uregulowany w przepisach art. 48 Prawa budowlanego. Jak wynika z akt sprawy organ nadzoru budowlanego w sposób jednoznaczny sformułował zakres obowiązku nałożonego na inwestorów (postanowienie z dnia [...] września 2013 r. – k. 27 akt adm.). Inwestorzy nie dostarczyli w zakreślonym terminie żądanych od nich dokumentów, co spowodowało przerwanie procedury legalizacyjnej. W takim stanie faktycznym organ nadzoru budowlanego obowiązany był zgodnie z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego orzec o przymusowej rozbiórce obiektu. Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej, że w sprawie powinna być wydana decyzja nakazująca rozbiórkę jedynie części pawilonu, która wykracza poza powierzchnię określoną w dokonanym zgłoszeniu, stwierdzić należy, co słusznie wskazały organy i podtrzymał Sąd pierwszej instancji, że w rozpatrywanym postępowaniu, prowadzonym w trybie art. 48 Prawa budowlanego, taka możliwość nie zachodzi. Inwestorzy nie zrealizowali obiektu, co do którego dokonali zgłoszenia, lecz wybudowali inny obiekt, który ze względu na przeznaczenie i powierzchnię przekraczającą 25 m2 wymagał pozwolenia przewidzianego w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. W tej sytuacji stwierdzenie faktu wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę powoduje, że organ zobowiązany jest do podjęcia działań, o których mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Wszczęcie postępowania w tym trybie powoduje z kolei, że działania podejmowane przez inwestorów nie mogą już służyć przywracaniu obiektu do stanu zgodnego ze zgłoszeniem, tylko ewentualnie do stanu zgodnego z prawem. Nie można było zatem w sytuacji stwierdzenia samowoli budowlanej uznać, że inwestor prowadził roboty budowlane częściowo na podstawie zgłoszenia, które z tego względu już nie obowiązywało, a częściowo w warunkach samowoli budowlanej. W konsekwencji nie można zatem nakazać rozbiórki części wybudowanego pawilonu, bowiem został on jako całość wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z przedstawionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.