VII SA/Wa 639/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A S i J S na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.) - utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] listopada 2014 r. ([...]), nakazującą A i J S rozbiórkę pawilonu na działce nr ew. [...] z obr. [...], przy ul. [...]w rejonie ulicy [...] w [...]. Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonych [...] lipca i [...] listopada 2012 r. ustalono, iż na powyższej działce wybudowano obiekt (10,65 m x 5,25 m), 2 m od ogrodzenia od ul. [...] 5,3 m od działki o nr ew. 85 i 3 m od budynku na działce o nr ew. [...]. Obiekt wykonano z płyt warstwowych i ustawiono na podłożu betonowym, w ścianie frontowej obiektu, od ul. [...] umieszczono cztery witryny składające się z okien i drzwi. Inwestor J S złożył zgłoszenie z dnia [...] kwietnia 2011 r. obejmujące budowę kontenera na cele gospodarcze o wymiarach 6 m x 4 m. Organ powiatowy uznając, iż ww. obiekt stanowi samowolę budowlaną postanowieniem z dnia [...] września 2013r. nałożył na skarżących obowiązek złożenia w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, a z uwagi na ich nieprzedłożenie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] nakazał jego rozbiórkę. Odpowiadając na zarzut, iż pawilon nie stanowił obiektu budowlanego związanego z gruntem i tym samym nie wymagał pozwolenia na budowę, organ wojewódzki wyjaśnił, iż o tym, czy obiekt jest trwale związane z gruntem nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem lub technologia wykonania fundamentu, ale to, czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Zdaniem organu, ze względu na gabaryty oraz usytuowanie na podłożu betonowym obiekt jest posadowiony na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Organ podkreślił, iż nie można uznać, że zamiar budowy został zgłoszony w dniu [...] kwietnia 2011 r., bowiem zgłoszenie dotyczyło kontenera (6 m x 4 m), a zatem znacznie różniących się od wymiarów obiektu obecnie wzniesionego. Fakt, iż kontener różni się wymiarami od obiektu ujętego w zgłoszeniu oznacza, że jest to inny obiekt i bez znaczenia pozostaje powołana w odwołaniu kwestia zastosowania przy budowie spornego budynku takich samych materiałów i sposobu ustawienia obiektu na podłożu jak w zgłoszeniu. Inwestor zgłosił wykonanie o powierzchni 24 m2 . Jednak w niniejszej sprawie pawilon, usytuowany na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] posiada o wymiary 10,65 x 111 x 5,25, a więc powierzchnia jego zabudowy przekracza 25 m2. Jest to obiekt budowlany dwukrotnie większy niż zgłoszony (ok. 55,91 m2). Jego budowa objęta była zatem obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestorzy nie dysponują. Powołując się, w szczególności na art. 48-49, organ podzielił stanowisko, że należało na inwestorów nałożyć nakaz całkowitej rozbiórki kontenera. Skargę na powyższą decyzję złożyli A i J S, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów: I. prawa materialnego art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, polegające na nakazaniu rozbiórki w sytuacji, gdy objęta postępowaniem inwestycja została zrealizowana w oparciu o skutecznie dokonane zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, a zatem brak było podstaw do ustalenia, iż inwestor działał w ramach samowoli budowlanej; II. postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., skutkujące nieuwzględnieniem istotnych okoliczności wskazujących, iż wybudowany obiekt zrealizowano w ramach zgłoszenia. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. W ocenie skarżących organy obu instancji nie uwzględniły wszystkich okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia i w konsekwencji niewłaściwie zinterpretowały przepisy prawa materialnego, co skutkowało wadliwymi decyzjami. Twierdząc, iż organ wojewódzki naruszył ww. zasady oraz przepisy prawa procesowego (art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.), w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, skarżący podnieśli, iż kluczową kwestią było ustalenie, czy inwestor dokonał budowy innego obiektu niż objęty zgłoszeniem, czy obiekt objęty zgłoszeniem, przekraczając jedynie granice zgłoszenia. Podkreślili, że w aktualnym orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym nie można postawić znaku równości pomiędzy inwestorem, który dokonał zgłoszenia a inwestorem, który w ogóle nie wystąpił do organu ze zgłoszeniem lub wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. W ocenie skarżących wnikliwe rozpatrzenie sprawy z zastosowaniem reguł zawartych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i uwzględnienie wszystkich okoliczności i cech inwestycji, pozwalałoby stwierdzić, iż obiekt nie został zrealizowany samowolnie, w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, lecz doszło jedynie do przekroczenia granic zgłoszenia w zakresie wymiarów obiektu. Możliwe było zatem doprowadzenie inwestycji do zgodności z prawem w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 217) dalej ppsa. Przedmiotem kontroli Sądu była w tej sprawie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nakazującą skarżącym rozbiórkę opisanego pawilonu. W świetle powołanych na wstępie kryteriów, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa m.in. wolno stojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2 (...) przy spełnieniu warunku, że łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Obiekt budowlany spełniający powyższe kryteria, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymaga zgłoszenia. Z przywołanych przepisów wynika zatem wprost, że zgłoszeniu podlega wyłącznie realizacja budynków gospodarczych o podanej powierzchni, co oznacza, że obiekty gospodarcze o większej powierzchni niż wymieniona przez ustawodawcę w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zostały wyłączone z obowiązku zgłoszenia, co w konsekwencji oznacza, że inwestor zobowiązany jest uzyskać pozwolenie na budowę. Innymi słowy, jeżeli inwestor dokonuje zgłoszenia budowy budynku gospodarczego o powierzchni do 25 m2, a realizuje obiekt o powierzchni przekraczającej 25 m2 - tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie - to do jego legalizacji zastosowanie znajduje art. 48 Prawa budowlanego, a nie art. 51 Prawa budowlanego. W mawianym przypadku nie chodzi bowiem o przekroczenie granic zgłoszenia, a więc realizację obiektu większego niż zgłoszony, ale jeszcze mieszczącego się w granicach zgłoszenia, ale o budowę obiektu budowlanego objętego obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie, skoro z materiału dowodowego wynika wprost, że zamiar inwestycyjny podany w zgłoszeniu z dnia [...] kwietnia 2011 r. dotyczył kontenera o wymiarach 6 m x 4 m, o przeznaczeniu gospodarczym, a inwestor zrealizował wprawdzie też kontener, ale o wymiarach 10,65 x 111 x 5,25, a więc o powierzchni znacznie przekraczającej powierzchnię 25 m2, zwolnioną od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę i to o charakterze handlowym a nie gospodarczym, o czym świadczy przeszklenie jednej ze ścian pawilonu witrynami szklanymi, z trzema osobnymi wejściami. Trafnie zatem organ odwoławczy ustalił i przedstawił swoje stanowisko w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że do legalizacji zrealizowanego pawilonu zastosowanie znajdował tryb wymieniony w przepisach art. 48 Prawa budowlanego. W tym miejscu wskazać trzeba, że procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 Prawa budowlanego nie zawiera norm uznaniowych, ale normy o charakterze bezwzględnie obowiązującym, co oznacza, że ich zastosowanie nie zależy od organu nadzoru budowlanego. Tym samym, w przypadku ustalenia, że obiekt budowlany powstał w ramach samowoli budowlanej i po przeprowadzeniu procedury z art. 48 cyt. ustawy, a następnie niewywiązaniu się przez inwestora z obowiązku przedłożenia wymaganych do legalizacji dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie rozstrzygnięcia, nakładając wymóg orzeczenia nakazu rozbiórki (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 11 listopada 2012r., II SA/Op 271/12, LEX nr 1234423). Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że inwestorzy wezwani do złożenia w zakreślonym terminie dokumentacji niezbędnej do zalegalizowania obiektu (postanowienie organu powiatowego z dnia [...] września 2013r.) dokumentacji tej nie złożyli. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego również co do tego, że dla oceny, czy obiekt jest trwale związany z gruntem istotne znaczenie ma masa całkowita i jego rozmiary, a nie sposób jego posadowienia na gruncie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podnoszono bowiem, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie w inne miejsce (por. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10 i inne w nich powołane). Z podanych przyczyn nie można było podzielić zarzutów skargi zarówno w zakresie wskazanych naruszeń art. 48 Prawa budowlanego, jak i wymienionych przepisów postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę