I OSK 3021/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 581/15 w sprawie ze skargi S.F. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lipca 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 581/15 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] w sprawie przyznania świadczenia specjalnego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym: Decyzją Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2014 r., nr [...] odmówiono S.F. przyznania emerytury specjalnej, o której mowa w art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 z późn. zm.). Decyzja ta doręczona została S.F. na adres ul. M., [...] Kobylin. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru adresat jako datę odbioru korespondencji odręcznie wpisał "22.10.2014". Jednocześnie na tymże zwrotnym potwierdzeniu odbioru znajdują się pieczęcie datowników nadawczego urzędu pocztowego w Warszawa nr 133 z dnia 19 września 2014 r. oraz oddawczego urzędu pocztowego w Kobylinie k. Krotoszyna z 22 września 2014 r. W dniu 6 października 2014 r. S.F. nadał w urzędzie pocztowym w Kobylinie k. Krotoszyna datowany na 5 października 2014 r. wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy z jego wniosku o przyznanie emerytury specjalnej. Prezes Rady Ministrów, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.- dalej: "K.p.a."), w dniu [...] lutego 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2014 r. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że wnioskowane świadczenie może być przyznane osobie posiadającej wybitne i niepowtarzalne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności np. zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowych zdarzeń losowych. Tymczasem z ustalonego stanu faktycznego, a w szczególności z informacji przekazanych przez wnioskodawcę, które zostały zweryfikowane w toku postępowania nie stwierdzono zaistnienia okoliczności, o których mowa powyżej. Organ wyjaśnił, iż świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów nie są świadczeniami zastępczymi, np. w przypadku odmowy przyznania świadczenia przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub, gdy wysokość otrzymywanego świadczenia nie zaspokaja potrzeb świadczeniobiorcy. Świadczenia te nie mają bowiem charakteru roszczeniowego. S.F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lutego 2015 r., Zdaniem skarżącego, niewiele osób będących w jego sytuacji życiowej, podejmuje się działań na rzecz innych. Skarżący podał, że jako strażak uczestniczył w akcjach ratowniczo - gaśniczych, był radnym gminy, członkiem zarządu rady osiedla, trenerem, uczestnikiem zawodów sportowych i warsztatów. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku stwierdzającego nieważność decyzji Prezesa Rady Ministrów z [...] lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż zgodnie z art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Sąd I instancji wyjaśnił, iż należy wyróżnić dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Sąd ten zauważył też, iż zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Tymczasem w niniejszej sprawie, decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2014 r. została doręczona skarżącemu w dniu 22 października 2014 r., natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nadał on w urzędzie pocztowym w dniu 6 października 2014 r. a do organu wpłynął on w dniu 8 października 2014 r. W konsekwencji Prezes Rady Ministrów rozpoznał przedwcześnie złożony środek zaskarżenia, czym dopuścił się rażącego naruszenia prawa, o którym mowa art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro bowiem dzień doręczenia decyzji stanowi jednocześnie moment jej wprowadzenia do obrotu prawnego (art. 110 K.p.a.), to nie jest dopuszczalne kwestionowanie takiej decyzji, która do takiego obrotu prawnego jeszcze nie weszła. Tym samym brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania takiego środka prawnego. Organ odwoławczy w takiej sytuacji winien zaś w myśl art. 134 K.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Pod pojęciem owej niedopuszczalności mieści się bowiem bez wątpienia sytuacja, gdy stanowiąca przedmiot takiego odwołania decyzja nie została jeszcze doręczona stronie, a zatem nie funkcjonuje jeszcze w obrocie prawnym. Sąd I instancji zauważył, iż stwierdzenie przesłanki nieważności decyzji obligowało go do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej: P.p.s.a.). W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, pełnomocnik Prezesa Rady Ministrów zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji pomimo braku podstaw do tego tj. naruszenie art, 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 110 i art. 129 § 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że Prezes Rady Ministrów rozpatrzył merytorycznie środek odwoławczy od decyzji administracyjnej przed dniem doręczenia tej decyzji, przez co dopuścił się rażącego naruszenia prawa, podczas gdy Prezes Rady Ministrów rozpoznał środek odwoławczy od decyzji administracyjnej po doręczeniu tej decyzji, polegające na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji pomimo braku podstaw do tego tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie, że Prezes Rady Ministrów winien był stwierdzić niedopuszczalność odwołania, albowiem stanowiąca przedmiot odwołania decyzja nie została jeszcze doręczona stronie, podczas gdy Prezes Rady Ministrów nie miał podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, albowiem stanowiąca przedmiot odwołania decyzja została doręczona stronie, przed złożeniem odwołania, art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie z ze stanem rzeczywistym, polegające na przyjęciu, że decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2014 r. została doręczona skarżącemu w dniu 22 października 2014 r., podczas gdy z datownika placówki oddawczej wynika, że decyzja została doręczona stronie w dniu 22 września 2014 r., art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. i art. 110 K.p.a. poprzez wydanie wyroku bez przeprowadzenia dowodów uzupełniających w sytuacji, kiedy było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodowało nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził w wyroku, że decyzja z [...] września 2014 r. została doręczona skarżącemu w dniu 22 października 2014 r., natomiast wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nadał skarżący w urzędzie pocztowym w dniu 6 października 2014 r. a do organu wpłynął w dniu 8 października 2014 r. Tym samym Sąd I instancji przyjął stan faktyczny odmienny, niż prawidłowo ustalony przez Prezesa Rady Ministrów i mający odzwierciedlenie w aktach sprawy, albowiem na potwierdzeniu odbioru decyzji z [...] września 2014 r., nr [...] widnieje datownik placówki oddawczej z dnia 22 września 2014 r. Sąd nie dostrzegł zatem w aktach prawidłowo wpisanej daty odbioru decyzji. Konsekwencją powyższego niedopatrzenia było błędne przyjęcie przez Sąd, że Prezes Rady Ministrów nie miał podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy, albowiem środek zaskarżenia wpłynął do organu przed dniem, w którym decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego, a w dalszej kolejności błędne przyjęcie przez Sąd, że Prezes Rady Ministrów winien był stwierdzić niedopuszczalność odwołania, z uwagi na to, że strona niezgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. wniosła odwołanie (przed dniem doręczenia) od decyzji, która nie weszła jeszcze do obrotu prawnego. Pełnomocnik organu wskazał, iż co prawda na potwierdzeniu odbioru przy podpisie odbiorcy widnieje wpisana przez odbiorcę data 10 października 2015 r. czyli data inna niż data datownika placówki oddawczej, to jednak Sąd I instancji całkowicie pominął w uzasadnieniu wyroku tę rozbieżność, nie wskazując np. dlaczego przyjął jako datę doręczenia decyzji datę wpisaną przez stronę, a nie datę wynikająca ze stempla urzędu pocztowego, która to data powinna mieć przecież decydujące znaczenie, biorąc pod uwagę, że "potwierdzenie odbioru" jest dokumentem urzędu pocztowego i to urząd pocztowy potwierdza prawdziwość tego co z tego dokumentu wynika. Jeżeli pojawiły się w trakcie rozpoznawania sprawy wątpliwości co do rzeczywistej daty doręczenia decyzji, a stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. zależy w tym przypadku wyłącznie od prawidłowego określenia daty doręczenia decyzji, to wątpliwość taka ma charakter niewątpliwie istotny i winna zostać wyjaśniona przez Sąd w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. Według organu skarżący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nadał w urzędzie pocztowym w dniu 6 października 2014 r. (a więc zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a.), a do organu wpłynął w dniu 8 października 2014 r. Organ rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie miał więc podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a., albowiem decyzja została doręczona stronie przed dniem złożenia środka odwoławczego od tej decyzji, zatem strona złożyła środek odwoławczy od decyzji już wprowadzonej do obrotu prawnego i w terminie określonym w art. 129 § 2 K.p.a. Organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się zatem rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art, 129 § 2, art. 110 oraz art. 134 K.p.a., Sąd nie miał zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana w tak zakreślonej kognicji skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zabrakło zwięzłego przedstawienia stanu sprawy w tym zakresie, który legł u podstaw podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia. Odnosząc się do daty odbioru przez S.F. decyzji z dnia [...] września 2014 r. Sąd I instancji ograniczył się bowiem do wskazania, że decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu 22 października 2014 r., bez jednoczesnego wykazania w oparciu o co poczynił powyższe ustalenia oraz bez omówienia treści zwrotnego potwierdzenia odbioru tej decyzji stanowiącego k. 57 akt administracyjnych. W szczególności przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2014 r. doręczona została skarżącemu w dniu 22 października 2014 r., bez wskazania w oparciu o co poczynił to ustalenie faktyczne oraz bez jakiegokolwiek odniesienia się do treści zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji zawierającej decyzję z dnia [...] września 2014 r. znajdującego się na k. 57 akt administracyjnych. Powyższe było o tyle istotne, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru adresat jako datę odbioru korespondencji odręcznie wpisał wprawdzie "22.10.2014", to jednak na tymże zwrotnym potwierdzeniu odbioru znajdują się pieczęcie datowników nadawczego urzędu pocztowego w Warszawa nr 133 z dnia 19 września 2014 r. oraz oddawczego urzędu pocztowego w Kobylinie k. Krotoszyna z 22 września 2014 r. Kompletne zwięzłe przedstawienie stanu sprawy mogło mieć przy tym istotny wpływ na jej wynik, albowiem, poddawałoby w wątpliwość jako co najmniej przedwczesną konstatację Sądu I instancji, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nadany został przez S.F. w urzędzie pocztowym przed doręczeniem mu podlegającej zaskarżeniu decyzji Prezesa Rady ministrów z dnia [...] września 2014 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi bowiem wątpliwości, iż zachodzi sprzeczność pomiędzy odręcznie wpisaną przez adresata datą odbioru korespondencji, a datą jej odbioru wynikającą z datowników pocztowych. Zauważyć należy, iż wątpliwość ta wynika wprost z treści datownika urzędu pocztowego odbiorczego w Kobylinie k. Krotoszyna, przy czym data wskazana w tym datowniku (to jest 22 września 2014 r.), odmiennie niż data nakreślona ręcznie przez odbiorcę, w pełni koreluje z datą wskazaną na datowniku urzędu pocztowego nadawczego Warszawa nr 133. Jednocześnie nawet uwzględniając powszechnie obowiązujące regulacje dotyczące awizowania korespondencji urzędowej, brak jest jakiegokolwiek powiązania pomiędzy datami wskazanymi na datownikach pocztowych, a rzekomą datą odbioru pisma przez skarżącego wynikającą z odręcznej adnotacji adresata na zwrotnym potwierdzeniu odbioru korespondencji. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien dokonać oceny wskazanych wyżej okoliczności sprawy pod kątem ustalenia czy znajdujący się w aktach sprawy administracyjnej materiał dowodowy jest wystarczający dla ustalenia czy środek odwoławczy od decyzji Prezesa Rady Ministrów został złożony w terminie prawem przewidzianym. Odnosząc się do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, iż na obecnym etapie postępowania nie zasługiwały one na uwzględnienie, albowiem ocena prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji wskazanych w tych zarzutach kasacyjnych przepisów K.p.a. oraz art. 106 § 3 P.p.s.a., byłaby możliwa dopiero w sytuacji, gdyby Sąd ten sporządził uzasadnienie orzeczenia w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a., w tym przede wszystkim przedstawił i uwzględnił w swoim rozumowaniu stan sprawy obejmujący wszystkie istotne dla powziętego rozstrzygnięcia elementy stanu faktycznego. Inaczej rzecz ujmując niewątpliwa wadliwość uzasadnienia wyroku, powoduje, iż niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku pod kątem pozostałych zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń.