I OSK 3010/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 970/14 w sprawie ze skargi T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 7 lipca 2015 r., II SA/Lu 970/14 oddalił skargę T. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 93 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., zwanej dalej: u.g.n.) oraz uchwała Nr [...] Rady Miejskiej M. z [...] stycznia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M. W myśl art. 93 ust. 1 zd. 1 i 3 zd. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Zgodnie z art. 93 ust. 4 zd. 1 u.g.n. opinię w przedmiocie proponowanego podziału nieruchomości, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Wydanie pozytywnej opinii do projektu podziału działki położonej na obszarze, na którym obowiązuje plan miejscowy, następuje jedynie w przypadku łącznego spełnienia dwóch przesłanek: zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym oraz zapewnienia dostępu projektowanych do wydzielenia działek do drogi publicznej. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że projekt podziału działki nr [...] jest zgodny z ustaleniami obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projektowany podział działki nr [...] nie spełnia jednak drugiego warunku, pozytywnego zaopiniowania przez organ wykonawczy gminy. Nie zapewnia bowiem nowo wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej. Należy podzielić ustalenia organów, że jedynym rozwiązaniem komunikacyjnym dla działki nr [...] jest dostęp do ulicy A., która jest drogą gminną, a biegnie na południe od działki nr [..]. Od północy teren przecina linia kolejowa, od zachodu kanał W.-K., będący zarazem granicą jednostki administracyjnej, a od wschodu leży zwarty kompleks terenu, którego nie przecinają żadne drogi publiczne. Działka nr [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej – ulicy A. Jedyny dostęp do tej drogi mógłby odbywać się przez działki nr [...] i nr [...]. Przez te działki nie przebiega jednak żadna droga wewnętrzna. Projekt podziału również nie zawiera propozycji rozwiązania dotyczącego zapewnienia dostępu nowo wydzielanych działek do drogi publicznej. Wprawdzie skarżący podniósł, że od ponad 65 lat istnieje droga dojazdowa z tej działki do drogi publicznej, jednak nie może być ona uznana za drogę wewnętrzną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych oraz art. 93 ust. 3 u.g.n. W art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualnie tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.), zdefiniowano drogę wewnętrzną jako drogę niezaliczoną do kategorii dróg publicznych. Zatem definicja drogi wyrażona w art. 4 pkt 2 w związku z pkt 1 ustawy o drogach publicznych ma zastosowanie również do drogi wewnętrznej. W świetle definicji ustawy o drogach publicznych droga wewnętrzna to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, zlokalizowanymi w pasie drogowym. Z kolei pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt. Obszar, który skarżący wskazał jako wykorzystywany od 65 lat jako dojazd do drogi publicznej, nie został wydzielony geodezyjnie pod pas drogowy. W związku z tym nie można uznać, że jest pasem drogowym w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji obszar ten nie może być uznany za drogę wewnętrzną, a tym samym nie można było uznać, że stanowi on drogę wewnętrzną zapewniającą dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 93 ust. 3 u.g.n. (wyrok NSA z 27 października 2011 r., II OSK 1742/11, Rzeczpospolita 2011, nr 254, s.1, wyrok WSA w Krakowie z 29 marca 2011 r., I SA/Kr 270/11). Nawet wieloletnie użytkowanie danego obszaru jako faktycznego dojazdu do drogi publicznej nie czyni z niego dojazdu do drogi publicznej, ani nie pozwala przyjąć, że jest to służebność na drodze wewnętrznej. Oceny tej nie zmienia również argument skarżącego, że za część gruntu opłaca inną stawkę podatkową, bowiem sposób opodatkowania nie przesądza o przeznaczeniu gruntu. Na uwzględnienie nie zasługują zatem podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania polegającego na nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w tym nieprzeprowadzeniu oględzin działki nr [...]. Przeprowadzenie oględzin było zbędne, gdyż materiał dowodowy, którym dysponowały organy obu instancji, był wystarczający do jednoznacznego stwierdzenia braku dostępu nowo wydzielanych działek do drogi publicznej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł T. K., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu możliwości pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki od zapewnienia prawnego dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej w rozumieniu art. 4 pkt 2 w zw. z pkt 1 ustawy o drogach publicznych podczas, gdy ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi jedynie o faktycznej możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez uznanie za drogę wewnętrzną budowli wraz z drogowymi obiektami zlokalizowanymi w pasie drogowym, podczas, gdy z definicji zawartej w powyższej jednostce redakcyjnej wynika, iż jest to droga niezaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowana w pasie drogowym tych dróg, a także naruszenie przepisów postępowania, tj.: 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 85 kpa w zw. z art. 75 kpa przez zaakceptowanie zasadności nieprzeprowadzenia oględzin warunków dojazdu w terenie z projektowanych działek, czyli przez tzw. drogę wewnętrzną do drogi publicznej dzielonych działek, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 80 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że jak wynika z wyjaśnień skarżącego i załączonej dokumentacji geodezyjnej i fotograficznej dojazd do wydzielanych działek byłby zapewniony poprzez funkcjonującą od czasów z przed II wojny światowej drogę wewnętrzną. Czy dla celów postępowania podziałowego musi już być zapewniony dojazd przez wydzielenie drogi wewnętrznej, tak jak w przypadku dokonywania podziału prawnego. Na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami w fazie projektowania wystarczająca jest jedynie taka możliwość - por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14 grudnia 2011 r. II SA/Go 720/11: Na etapie postępowania w sprawie ewidencyjnego podziału nieruchomości należy określić jedynie faktyczną możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej przez wydzielenie drogi wewnętrznej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera legalnej definicji "drogi publicznej", zatem należy posługiwać się definicją zawartą w ustawie o drogach publicznych, w myśl, której jest ona budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W kontekście powyższego orzeczenia dostęp do drogi publicznej ma spełniać kryteria faktycznej możliwości dostępu, którą może być droga wewnętrzna w rozumieniu art. 8 ust. 1.1 w tym wypadku w ocenie skarżącego będzie ona odpowiadała legalnej definicji drogi z ustawy o drogach publicznych i jednocześnie spełniała kryteria dostępu wydzielanych działek do drogi publicznej stosownie do ust. 3 art. 93. Na bazie tej definicji drogą publiczną o charakterze gminnym będzie ulica, natomiast droga wskazywana przez skarżącego będzie drogą wewnętrzną posiadającą dostęp do drogi publicznej. Droga wewnętrzna to droga, która nie jest drogą publiczną, gdyż nie jest zlokalizowana w pasie drogowym dróg publicznych, ale spełnia kryteria uznania jej za drogę publiczną, bo jej uregulowanie znajduje się w tej ustawie, a treść przepisu ją normującą uznaje ją za drogę. Tym samym wydzielane działki będą miały pośredni dostęp do drogi publicznej, poprzez drogę wewnętrzną, a zatem należałoby przyjąć, że strona dopełniła warunków z ust. 3 art. 93 u.g.n. ze względu na posiadanie dostępu do drogi publicznej w sposób pośredni. Ponadto, dowodem, który należało przeprowadzić były oględziny, które pozwoliłyby ocenić, czy droga posiadająca uzbrojenie i przez którą następuje faktyczny dojazd do działki [...] jest dojazdem do drogi publicznej, w rozumieniu art. 93 ust. 3 u.g.n. Jest to istotny dowód - w świetle definicji drogi wewnętrznej stanowiącej drogę niezlokalizowaną w pasie drogowym wyodrębnionym geodezyjnie pomiędzy drogą publiczną (ulicą), a wydzielaną działką gruntową - w kontekście uznania dostępności w trybie ust. 3 art. 93 do drogi publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie są trafne. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu możliwości pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki od zapewnienia prawnego dostępu wydzielonych działek do drogi publicznej w rozumieniu art. 4 pkt 2 w zw. z pkt 1 ustawy o drogach publicznych podczas, gdy ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi jedynie o faktycznej możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej jest bezzasadny. Art. 93 ust. 3 u.g.n. wyraźnie stanowi, co należy rozumieć pod pojęciem dostępu do drogi publicznej dla działek nieprzylegajacych do pasa drogowego drogi publicznej, którego istnieje możliwość urządzenia zjazdu z tej działki na tę drogę: a) wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu, b) ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem, c) sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Wykorzystywana od ponad 65 lat droga dojazdowa z działki nr [...] do drogi publicznej nie może zostać uznana za dostęp do drogi publicznej (ulicy A.), ponieważ nie jest drogą wewnętrzną w rozumieniu omawianego przepisu, ponieważ nie spełnia warunków określonych art. 4 pkt 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez uznanie za drogę wewnętrzną budowli wraz z drogowymi obiektami zlokalizowanymi w pasie drogowym, podczas, gdy z definicji zawartej w powyższej jednostce redakcyjnej wynika, iż jest to droga niezaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowana w pasie drogowym tych dróg. Skarżący kasacyjnie nie wziął pod uwagę, że "droga wewnętrzna" jest również drogą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Musi więc spełniać ustanowione w tej ustawie kryteria, pozwalające ja uznać za drogę, a więc przesłanki wymienione w art. 4 pkt 1 i 2 tej ustawy. Nie można wreszcie podzielić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 85 kpa w zw. z art. 75 kpa. Okoliczność, że istnieje zwyczajowy dojazd z działki nr [...] do drogi publicznej nie jest kwestionowana, ani przez strony, ani przez Sąd I instancji. jednakże okoliczność ta jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, ponieważ – jak to już wcześniej wykazano – dojazd ten nie jest drogą wewnętrzną, a zatem nie zapewnia dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 93 ust. 3 u.g.n. Co za tym idzie przeprowadzanie dowodu z oględzin na tę okoliczność słusznie uznał Sąd I instancji za bezcelowe, bo nie mogące zmienić ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.