II OSK 2940/15

Dnia 18 sierpnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 18 sierpnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 1131/14 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 1131/14 oddalił skargę J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...]2014 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania J. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2014 r., znak: [...], odmawiającej zmiany decyzji ostatecznej PINB w [...] z dnia [...]2013 r., znak: [...], w zakresie zmiany terminu wykonania obowiązków przy budynku gospodarczym o wymiarach 4,40 x 12,66 m, zlokalizowanym na działce nr [...], położonej w obrębie [...] - utrzymał w mocy tę decyzję. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte na skutek pisma S. K. z dnia 26 lipca 2013 r., w którym zwrócił się on do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z prośbą o skontrolowanie budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], stanowiącej własność J. W. Postanowieniem z dnia [...] 2013 r., znak: [...], utrzymanym w mocy postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] 2013 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał właścicielce obiektu przedstawienie oceny technicznej wspomnianego budynku w terminie do 30 listopada 2013 r. W dniu 27 listopada 2013 r. J. W. przedstawiła ekspertyzę techniczną tego obiektu sporządzoną przez uprawnionego projektanta. Decyzją z dnia [...] 2013 r., znak: [...], organ pierwszej instancji, w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w opisanym budynku gospodarczym, nakazał właścicielce obiektu wykonanie czynności wskazanych w zaleceniach powyższej ekspertyzy, w terminie do dnia 30 czerwca 2014 r. W dniu 24 czerwca 2014 r. J. W. złożyła wniosek o zmianę powyższej decyzji w zakresie terminu wykonania obowiązków, proponując termin zakończenia robót - koniec roku 2014. Decyzją z dnia [...]2014 r., znak: [...], organ pierwszej instancji, na podstawie art. 155 K.p.a., odmówił zmiany terminu wykonania obowiązku nakazanego J. W. decyzją z dnia [...] 2013 r. z uwagi na brak zgody na zmianę decyzji S. K., będącego stroną postępowania w sprawie. W odwołaniu od tej decyzji J. W. wskazała, iż jest w trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Zdaniem skarżącej, aby podjąć nakazane roboty budowlane sąsiad musi usunąć wysokie tuje, a nie zrobi tego bez nakazu sądowego, co wymaga czasu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] 2014 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości stanowisko organu pierwszej instancji. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu organ podniósł, że sytuacja materialna czy zdrowotna strony, nie mogą być brane pod uwagę w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Ponadto art. 47 Prawa budowlanego przewiduje możliwość wydania decyzji administracyjnej zezwalającej na wykonanie robót budowlanych pomimo braku zgody sąsiada skarżącej. W skardze do Sądu J.W., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 1131/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. W rozważaniach Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie - za zgodą strony - uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, o ile nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie utrwalone jest przekonanie, iż pojęcie "nabycia praw" należy traktować bardzo szeroko, gdyż mieści się w nim także "rozstrzygnięcie o obowiązkach jednostki". Prawidłowo zatem oceniając możliwość zmiany decyzji PINB w [...] z dnia [...]2013 r., znak: [...], nakładającej na skarżącą określone obowiązki w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku gospodarczym na działce nr [...] w miejscowości [...], organy administracji orzekały na podstawie art. 155 K.p.a. Zasadnie również stwierdziły organy, że uwzględnieniu wniosku skarżącej o zmianę terminu wykonania nałożonych na nią tą decyzją obowiązków stoi na przeszkodzie brak zgody jednej ze stron - właściciela sąsiedniej działki S. K. W sprawie jest bezspornym, że S. K., będący stroną w przedmiotowym postępowaniu, nie wyraził zgody na wydłużenie terminu wykonania prac remontowych opisanego budynku gospodarczego, należącego do skarżącej. W piśmie z dnia 19 sierpnia 2014 r. wskazał on bowiem, że budynek usytuowany jest przy granicy z jego działką i z uwagi na zły stan techniczny zagraża bezpieczeństwu jego i jego rodziny. Zdaniem Sądu trafnie więc organy orzekły, iż wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji PINB w [...] z dnia [...]2013 r., znak: [...], brak było podstaw prawnych do uwzględnienia - w trybie art. 155 K.p.a. - wniosku skarżącej o zmianę tej decyzji w zakresie terminu realizacji nałożonych na skarżącą obowiązków. Od wyroku Sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną wywiódł pełnomocnik J. W., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) w trybie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wypływ na wynik sprawy, tj. : - art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7 i 77 K.p.a. - poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo, iż organy niezasadnie odmówiły zmiany decyzji nakazującej wykonanie nałożonego na skarżącą obowiązku w wyznaczonym terminie, bez ustalenia czy czynności te są możliwe do wykonania bez wejścia na sąsiedni grunt i czy wyznaczony termin jest możliwy do dochowania, w sytuacji braku zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście, a okoliczności faktyczne potwierdziły, iż wejście na sąsiedni grunt jest konieczne i właściciel nie wyraża na to zgody, - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. - poprzez niedostrzeżenie (pomimo braku związania zarzutami skargi), że organy w postępowaniu administracyjnym nie wzięły pod uwagę słusznego interesu skarżącej J. W., - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 155 K.p.a. w zw. z art. 8 i 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - poprzez ograniczenie się zarówno przez organy nadzoru budowlanego jak i WSA wyłącznie do rozważań w przedmiocie możliwości rozstrzygnięcia wniosku w trybie art. 155 K.p.a. pomijając całkowicie badanie możliwości przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 lub art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. pomimo, iż zachodziły ku temu przesłanki; - art. 151 p.p.s.a. i 145 § 1 lit c w zw. z art. 7 K.p.a. i w zw. z art. 77 i 81 K.p.a. - poprzez oddalenie skargi, mimo, iż decyzje organów administracji wydane zostały w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania dowodowego tj. braku ustaleń odnośnie przyczyn, dla których strona nie udzieliła zgody oraz tego, czy odroczenie terminu wykonania nakazanych robót rzeczywiście miałoby wpływ na stan zagrożenia bezpieczeństwo S. K. i jego rodziny, 2) w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 31 Konstytucji RP- poprzez niedostrzeżenie, że może on stanowić alternatywę w postępowaniu administracyjnym dla nie mającego tu zastosowania art. 5 k.c. i wynika z niego obowiązek poszanowania praw innych obywateli. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga kasacyjna pełnomocnika skarżącej nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi WSA w Lublinie naruszenie art. 145 § 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 6, 7 i 77 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo, że organy niezasadnie odmówiły zmiany decyzji nakazującej wykonanie nałożonego na skarżącą obowiązku w wyznaczonym terminie. Nadto zarzucił też naruszenie art.134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez niedostrzeżenie, że organy w postępowaniu administracyjnym nie wzięły pod uwagę słusznego interesu skarżącej. Wskazał też na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 155 K.p.a. w zw. z art. 8 i 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez ograniczenie się zarówno przez organy nadzoru budowlanego jak i WSA wyłącznie do rozważań w przedmiocie możliwości rozstrzygnięcia wniosku w trybie art. 155 K.p.a. pomijając całkowicie badanie możliwości przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 lub art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza wydanego wyroku nie potwierdza zarzutów skargi kasacyjnej. Na wstępie należy zaznaczyć, że decyzja z dnia [...] 2013 r. wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nakazująca skarżącej J. W. wykonanie określonych czynności do 30 czerwca 2014 r. stała się ostateczna. Skarżąca wystąpiła o zmianę decyzji w części dotyczącej terminu. W myśl art. 155 K.p.a., który stał się podstawą prawną rozpatrzenia tego wniosku, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie – za zgodą strony – uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, o ile nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Warunkiem koniecznym do zmiany wspomnianej decyzji była zgoda właściciela sąsiedniej działki S. K., a taka jak wynika z zebranych w sprawie dokumentów nie została udzielona. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowe jest stanowisko WSA w Lublinie, że pojęcie nabycia praw należy traktować bardzo szeroko i mieści się w nim też rozstrzygnięcie o obowiązkach nałożonych na jednostkę. Zgodnie z treścią art. 155 K.p.a. bezwzględnym warunkiem możliwości zmiany, bądź uchylenie decyzji w tym trybie jest zgoda wszystkich stron postępowania, które nabyły prawa. Wobec niespełnienia tego warunku stanowisko przyjęte w decyzjach organów nadzoru budowlanego było trafne a WSA w Lublinie, dokonał prawidłowej kontroli tych rozstrzygnięć. Zmiana decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. jest trybem nadzwyczajnym i biorąc pod uwagę możliwość zmiany decyzji ostatecznej przepis ten, musi być interpretowany ściśle. Sąd zaznacza, że tryby nadzwyczajne w K.p.a. wykluczają rozszerzającą interpretację przepisów. Badanie słusznego interesu skarżącej, w sytuacji braku zgody jednej ze stron, byłoby niecelowe gdyż jak już wcześniej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny – zgoda stron – jest tu warunkiem koniecznym zmiany decyzji. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 155 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. i w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest niezrozumiały. Art. 155 K.p.a. i art. 145 K.p.a. to dwa odrębne tryby nadzwyczajne uregulowane w K.p.a. i przepisy te nie pozostają ze sobą w żadnym związku. Wobec treści wniosku skarżącej o zmianę terminu wykonania czynności wskazanych w decyzji organy zasadnie procedowały w oparciu o art. 155 K.p.a. Strona nie wnosiła o wznowienie postępowania administracyjnego, nie zachodziły też żadne okoliczności dotyczącego obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw oddalił na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.