II OSK 1676/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 965/14 w sprawie ze skargi M. F. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 965/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Dalej w pkt II. sentencji wyroku WSA w Poznaniu zasądził zwrot kosztów sądowych, a w pkt III. określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] WWINB, działając w oparciu o przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako "K.p.a."), stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) dla Miasta Poznania z dnia 30 maja 2014 r., sygn. [...], w który zawarto informację o umorzeniu przez ten organ, decyzją z dnia [...] maja 2014 r., sygn. [...] postępowania administracyjnego "w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego pojemnika prefabrykowanego wykonanego z PCV na odpady (kompost), znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...], bezpośrednio przy ogrodzeniu z działką przy ul. [...] w Poznaniu. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie podniesiono, że w związku z podaniem M. F. z dnia 10 września 2013 r. PINB dla Miasta Poznania podjął czynności wyjaśniające (w tym w dniu 15 listopada 2013 r. przeprowadził kontrolę), w wyniku których organ zawiadomił w dniu 31 marca 2014 r. strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego "w sprawie usytuowania pojemnika na kompost, na nieruchomości przy ul. [...] w Poznaniu (działka nr [...], ark. [...], obręb [...])". Sprawa ta została załatwiona przez organ nadzoru budowlanego I instancji decyzją z dnia [...] maja 2014 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Decyzją tą umorzono w całości postępowanie administracyjne "w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego pojemnika prefabrykowanego wykonanego z PCV na odpady (kompost), znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...], bezpośrednio przy ogrodzeniu z działką przy ul. [...] w Poznaniu". O fakcie wydania tej decyzji M. F., nieposiadający – w ocenie organu I instancji – przymiotu strony tego postępowania; został poinformowany przez PINB dla Miasta Poznania pismem z dnia 30 maja 2014 r. Od pisma z dnia 30 maja 2014 r. odwołał się M. F., oceniając, iż pismo to jest decyzją PINB dla Miasta Poznania znak: [...] z dnia 30 maja 2014 r. W ocenie organu odwoławczego, wobec jednoznacznej treści podania M. F. z dnia 10 czerwca 2014 r. ("Odwołanie od decyzji PINB dla Miasta Poznania z 30 maja 2014 r.") oraz treści podniesionych w nim zarzutów (w tym w szczególności zarzutu braku pouczenia o przysługujących środkach prawnych), nie może budzić żadnych wątpliwości, że M. F. odwołał się od pisma organu nadzoru budowlanego I instancji z dnia 30 maja 2014 r. (określając je mianem "decyzji), a nie od decyzji tego organu z dnia [...] maja 2014 r. Innymi słowy, przedmiotowe odwołanie wprost dotyczyło wspomnianego pisma z dnia 30 maja 2014 r., w którym jedynie zawarto informację, o umorzeniu w całości przez PINB dla Miasta Poznania decyzją z dnia [...] maja 2014 r., postępowania administracyjnego "w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego pojemnika prefabrykowanego wykonanego z PCV na odpady (kompost), znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...], bezpośrednio przy ogrodzeniu z działką przy ul. [...] w Poznaniu". Powyższe pismo organu nadzoru budowlanego I instancji z dnia 30 maja 2014 r. nie było w żadnym wypadku decyzją administracyjną, którą załatwiono sprawę administracyjną (stąd chociażby wynika brak pouczenia o przysługujących od tego pisma środkach prawnych), lecz jedynie "zwykłym pismem" kierowanym do M. F. zawierającym informację o wydaniu decyzji administracyjnej, którą tę sprawę załatwiono. Oczywiste jest bowiem, że sprawa administracyjna w tym przypadku została załatwiona decyzją z dnia [...] maja 2014 r. a nie pismem z dnia 30 maja 2014 r. Oznacza to, że wniesione odwołanie jest niedopuszczalne. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do WSA w Poznaniu M. F. podnosząc, że w piśmie z dnia 30 maja 2014 r. nie podano ani oznaczania, ani daty decyzji, mocą której zakończone zostało postępowanie administracyjne. Pomimo powyższej wadliwości skarżący, w przewidzianym terminie, wniósł od niej odwołanie, przytaczając jedyną znaną mu sygnaturę, natomiast błędnie wskazując, jako podstawę odwołania, pismo z dnia 30 maja 2014 r., a nie decyzję z dnia [...] maja 2014 r. Zwrócono uwagę, że sygnatura decyzji jest tożsama z sygnaturą pisma z dnia 30 maja 2014 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podniósł, że błędne oznaczenie odwołania nie mogło go dyskwalifikować. W odpowiedzi na skargę WWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W motywach wyroku uwzględniającego skargę WSA w Poznaniu stwierdził, że WWINB przedwcześnie, bez przeprowadzenia właściwego postępowania i dokonania wszechstronnej oceny prawnej, uznał iż zachodziły w niniejszym przypadku, podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 K.p.a., bowiem pismo skarżącego z dnia 10 czerwca 2014 r. nie stanowiło odwołania od decyzji PINB nr [...], z dnia [...] maja 2014 r. Skargą kasacyjną pełnomocnik organu zaskarżył ww. wyrok w całości i zarzucił sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 134 K.p.a. (pierwsza przesłanka) poprzez bezpodstawne uznanie, że pismo M. F. z dnia 10 czerwca 2014 r. "Odwołanie od decyzji PINB dla Miasta Poznania z 30 maja 2014 r." jest odwołaniem od decyzji nr [...] PINB dla Miasta Poznania z dnia [...] maja 2014 r., a nie odwołaniem od pisma wyjaśniającego PINB dla Miasta Poznania z dnia 30 maja 2014 r. i w konsekwencji bezpodstawne zakwestionowanie przez sąd I instancji prawidłowości wydania postanowienia WWINB z dni [...] lipca 2014 r. nr [...], stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, tj. niedopuszczalność odwołania od pisma M. F. z dnia 10 czerwca 2014 r. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na postanowienia WWINB z dnia [...] lipca 2014 r., przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, wg norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 182 § 2 Ppsa skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w realiach przedmiotowej sprawy organ był zobowiązany wydać postanowienie na podstawie art. 134 K.p.a. o niedopuszczalności wniesienia odwołania z przyczyny przedmiotowej, gdyż zainteresowany M. F., nie będący stroną w I instancji odwołał się od pisma informującego go o przebiegu postępowania z dnia 30 maja 2014 r., a nie od decyzji z dnia [...] maja 2014 r. umarzającej w całości postępowanie w sprawie zgodności z przepisami Prawa budowlanego pojemnika prefabrykowanego PCV na odpady usytuowanego przy ul. [...] w Poznaniu i przy ogrodzeniu działki przy ul. [...] w Poznaniu. W odpowiedzi M. F. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wnosząca skargę kasacyjną strona skarżąca formułuje zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 134 K.p.a. (pierwsza przesłanka) poprzez bezpodstawne uznanie, że pismo M. F. z dnia 10 czerwca 2014 r. "Odwołanie od decyzji PINB dla Miasta Poznania z 30 maja 2014 r." jest odwołaniem od decyzji nr [...] PINB dla Miasta Poznania z dnia [...] maja 2014 r., a nie odwołaniem od pisma wyjaśniającego PINB dla Miasta Poznania z dnia 30 maja 2014 r. Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz praktyce organów administracji publicznej utrwalony jest już pogląd, iż o tym jaki charakter ma pismo wniesione przez stronę decyduje jego treść, a nie nadany temu pismu tytuł, czy też nazwa pisma. Organ administracji ma obowiązek każdorazowo analizować treść pisma złożonego przez stronę postępowania, a w wypadku wątpliwości co do treści zawartego w piśmie żądania, organ winien zwrócić się do wnoszącego pismo o sprecyzowanie żądania. W wyroku z dnia 17 września 1992 r. sygn. akt III SA 949/92 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: cyt." O tym jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 K.p.a., obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej niezbędnych wskazówek. Wyjaśnienia i wskazówki powinny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma." Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w tezie wskazanego wyroku. Na tle powyższych rozważań należało zgodzić się z sądem I instancji i uznać za przedwczesne stanowisko organu II instancji wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, w myśl którego pismo skarżącego z dnia 10 czerwca 2014 r. nie stanowiło odwołania od decyzji PINB nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. W powołanym powyżej piśmie skarżący nie wskazał wprawdzie prawidłowej daty wydania decyzji administracyjnej (był nią bowiem dzień [...] maja 2014 r.), jednakże należy zauważyć, że precyzyjne określił czego ona dotyczyła (umorzenia w całości postępowanie w sprawie usytuowania miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych), jak i wskazał jej numer. Co więcej, choć WWINB wskazuje, że podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczyły braku pouczenia skarżącego o przysługujących mu środkach odwoławczych, to jednak uważna analiza pisma z dnia 10 czerwca 2014 r. wskazuje, iż w istocie skarżący zakwestionował stanowisko organu I instancji o umorzeniu postępowania, odwołując się do przepisów technicznych dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Co więcej, choć zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą jedynie bezpodstawnego uznania, że pismo M. F. z dnia 10 czerwca 2014 r. "Odwołanie od decyzji PINB dla Miasta Poznania z 30 maja 2014 r." jest odwołaniem od decyzji nr [...] PINB dla Miasta Poznania z dnia [...] maja 2014 r., a nie odwołaniem od pisma wyjaśniającego PINB dla Miasta Poznania z dnia 30 maja 2014 r., to jednak – na co trafnie zwrócił uwagę sąd I instancji - w tej sytuacji zasadnym winno być również rozważenie przez organ odwoławczy, czy w istocie skarżący posiadał interes prawny w prowadzonym postępowaniu zaskarżonym wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. Obowiązkiem organu odwoławczego jest także każdorazowe ustalenie czy wniesione odwołanie jest dopuszczalne oraz czy został zachowany terminu przewidziany do jego wniesienia. W omawianej sprawie, mając na względzie powyższe okoliczność, sąd I instancji trafnie zatem stwierdził, że przedwczesne było wydanie przez WWINB postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Ze względów wyżej przedstawionych skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 Ppsa.