II OW 54/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia WSA del. Wanda Zielińska-Baran /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 17 kwietnia 2015 r. nr SKO.Sz.446/1992/2015 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Szczecinie a Wojewodą Zachodniopomorskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania M. C. od decyzji Starosty Goleniowskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. znak [...] postanawia: wskazać Wojewodę Zachodniopomorskiego jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego powstałego pomiędzy nim a Wojewodą Zachodniopomorskim poprzez wskazanie Wojewody jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania M. C. od decyzji Starosty Goleniowskiego z dnia [...] stycznia 2015 r., znak [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego uchylenia decyzji Naczelnika Powiatu w Nowogardzie nr [...] z dnia [...] września 1974 r. w sprawie wymiany i scalenia gruntów przeprowadzonej we wsi S. gmina Nowogard. W uzasadnieniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wskazało, że stwierdziwszy brak swojej właściwości do rozpatrzenia odwołania M. C. od ww. decyzji Starosty Goleniowskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazało sprawę właściwemu organowi – Wojewodzie Zachodniopomorskiemu, informując o tym stronę. Kolegium wskazało, iż przekazując sprawę wyjaśniło, iż uprzednio przy rozstrzyganiu w tej sprawie przyjmowano za wiążące stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt II OW 90/10, wydanym w podobnej sprawie, z którego wynikało, że skoro z dniem 1 sierpnia 2009 r. przestał obowiązywać przepis szczególny, stanowiący, że organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda, tenże organ przestał być organem wyższego stopnia, a jego rolę przejęły samorządowe kolegia odwoławcze. Jednak aktualnie właściwość organów administracji publicznej została zmieniona na mocy ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scaleniu i wymianie gruntów ( Dz. U. z 2013 r., poz. 1157). Jak wynika z art. 3 ust.1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w kształcie nadanym powyższą ustawą, postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5 -7 oraz art. 4 ust. 2 i 3. Organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda. Właściwości organu wyższego stopnia nie można ustalać w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, określających właściwość organu pierwszej instancji w danej sprawie. Kolegium powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wyrażono pogląd, że właściwość organów (rzeczową, miejscową, instancyjną) do rozpatrzenia sprawy, należy ustalać na dzień orzekania w tej sprawie, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ wskazał, iż przywracając pierwotne brzmienie przepisowi art. 3 ust.1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, nie ustanowiono żadnych nowych przepisów przejściowych i ograniczono się jedynie do regulacji art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, w myśl której do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Kolegium ww. przepis nie odnosi się do zasad ustalania właściwości rzeczowej organów wyższego stopnia lecz do przepisów materialnych dotyczących toku samego postępowania, które zostały zmienione tą samą ustawą. Zdaniem Wojewody Zachodniopomorskiego stanowisko Kolegium jest nieprawidłowe, bowiem ustawodawca dokonując ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scaleniu i wymianie gruntów, zmiany w zakresie kompetencji wojewody, wprowadził przepis o charakterze intertemporalnym - w art. 2 ust 1 wymienionej ustawy wskazał, iż do postępowań scaleniowych lub wymiennych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Z treści tego przepisu wynika wprost, że właściwość wojewody nie rozpościera się na postępowania wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie nowelizacji ustawy. W ocenie Wojewody Zachodniopomorskiego, skoro postępowanie o wznowienie wszczęte zostało w 2008 r. i do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone , to organem właściwym do rozpatrzenia odwołania M. C. od decyzji Starosty Goleniowskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Szczecinie a Wojewodą Zachodniopomorskim zaistniał negatywny spór kompetencyjny, a dotyczy on wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania M. C. od decyzji Starosty Goleniowskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. umarzającej postępowanie w sprawie uchylenia decyzji Naczelnika Powiatu w Nowogardzie z dnia 23 września 2014 r. w sprawie wymiany i scalenia gruntów przeprowadzonych we wsi S. gmina Nowogard. W odniesieniu do instytucji wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną k.p.a. przyjmuje, że organem właściwym w sprawie wznowienia jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, jeżeli zaś przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w art. 150 § 1 k.p.a., o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia (art. 150 § 2). Postępowanie w sprawie wznowienia ma inny zakres i charakter niż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Nie jest bowiem postępowaniem weryfikacyjnym, ale zmierza do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją zawierającą wady formalne. Powyżej wskazany charakter postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego sprawia, że na gruncie art. 151 k.p.a. w orzecznictwie przyjęto stanowisko, w świetle którego zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej powoduje przeniesienie kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w związku z art. 149 k.p.a. na nowy organ, który uzyskał swe uprawnienia wskutek zmiany przepisów (por. wyrok NSA z 8 listopada 2007 r., II OSK 1474/06, postanowienie NSA z 8 czerwca 2010 r., I OW 40/10). Ustalenie organu wyższego stopnia na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w oderwaniu od aktualnych przepisów prawa materialnego, regulujących właściwość rzeczową organów administracji w danym rodzaju spraw, stwarzałoby bowiem ryzyko funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji merytorycznych wydanych przez różne organy, w zależności od trybu, w jakim decyzje te by wydano. Z art. 20 k.p.a. wynika, że właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej z art. 17 pkt 1 k.p.a. Właściwość rzeczowa wyznaczona według przepisów prawa materialnego stanowi podstawę do określenia właściwości instancyjnej w postępowaniu zwyczajnym i nadzwyczajnym. Zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 1 w związku z art. 149 k.p.a., na nowy organ, który zyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów (patrz: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1474/06, CBOSA). Z dniem 16 października 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów ( Dz. U. 2013 r., poz. 1157) zmieniająca dotychczasowe brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. W nowym brzmieniu przepis ten stanowi, że postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-7 oraz art. 4 ust. 2 i 3. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda. Z przedstawionych wyżej rozważań wynika, że właściwość rzeczowa organu wyznaczona przez przepis prawa materialnego przesądza o właściwości instancyjnej danego organu. Powołany przepis art. 3 ust. 1 zdanie drugie w nowym brzmieniu stanowi, że po dniu 16 października 2013 r. organem odwoławczym w stosunku do decyzji wydanych przez starostę jest wojewoda. Z treści tego przepisu wynika, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w sprawach prowadzonych przez starostę zarówno w postępowaniu zwykłym, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym, a w tej konkretnej sprawie chodzi o postępowanie wznowieniowe. Podzielić należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, że po dniu 16 października 2013 r. Wojewoda Zachodniopomorski jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Goleniowskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. Natomiast nie można zgodzić się z Wojewodą Zachodniopomorskim, że nie jest on właściwy do rozpatrzenia tego odwołania z uwagi na treść normy intertemporalnej zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157), w myśl której do postępowań scaleniowych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W treści tego przepisu ustawodawca nie zawarł uregulowania, że postanowiona w nim norma intertemporalna obejmuje również właściwość organów wyższego stopnia. Wobec tego, skoro z art. 3 ust.1 ustawy w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wynika, że organem wyższego stopnia w stosunku starosty jest wojewoda, a jednocześnie z przepisu przejściowego wprost nie wynika, że nie jest on organem wyższego stopnia w stosunku do spraw wszczętych przed wejściem w życie noweli, to zgodnie z tym, że właściwość rzeczową ( instancyjną) określa się według przepisu prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji, stwierdzić należy, że organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji Starosty Goleniowskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego dotyczącego uchylenia decyzji Naczelnika Powiatu w Nowogardzie nr [...] z dnia [...] września 1974 r. w sprawie wymiany i scalenia gruntów przeprowadzonej we wsi S. gmina Nowogard jest Wojewoda Zachodniopomorski. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.