II SA/Po 539/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę Postanowieniem z dnia 28 lutego 2013 r. nr [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "Inspektor Wojewódzki") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej: "Inspektor Powiatowy") z dnia 4 lutego 2013 r. nr [...] uznające za bezzasadne zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 17 stycznia 2013 r. nr [...]. Powyższe postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia 17 maja 2002 r. nr [...] Inspektor Powiatowy nakazał A.K. rozbiórkę magazynu elementów przeznaczonych do galwanizacji na działce przy ul. O. [...] w C.. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w wyniku przeprowadzonej kontroli zabudowy działki stwierdzono, że inwestor (właścicielka nieruchomości) nie posiadając pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanego, zbudował budynek magazynowy o wymiarach 20,80 x 9,00 służący do składowania elementów przeznaczonych do galwanizacji. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Inspektora Wojewódzkiego decyzją z dnia 1 lipca 2002 r. nr WOA 7144/349/02/2485. Decyzja ta została zaskarżona przez A.K. i J.K., jednak wyrokiem z dnia 27 października 2004 r., II SA/Po 1869/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Z kolei dnia 14 lutego 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżących od tego wyroku (II OSK 319/06). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że następnie własność działki przeszła na J.K. (k. 4 akt administracyjnych). Pismem z dnia 17 grudnia 2012 r. nr [...] Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm., obecnie ustawa opubl. w Dz.U. z 2012 r., poz. 1015, dalej: "u.p.e.a.") wezwał J.K. do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce magazynu elementów przeznaczonych do galwanizacji o wymiarach w planie 20,80 x 9,00 m na działce przy ul. O. [...] w C., gm. S.. W upomnieniu wskazano, że w razie niewykonania obowiązku, zostanie wszczęte administracyjne postępowanie egzekucyjne. Następnie Inspektor Powiatowy wystawił tytuł wykonawczy nr [,,,] z dnia 17 stycznia 2013 r. Tego samego dnia organ ten wydał, na podstawie art. 119 w zw. z art. 121 § 5 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu na zobowiązanego grzywny celu przymuszenia w wysokości 146577,60 zł. Tytuł wykonawczy wraz z postanowieniem zostały doręczone dnia 22 stycznia 2013 r. Pismem z dnia 29 stycznia 2013 r. (k. 12 akt administracyjnych) J.K. na podstawie art. 33 pkt 8 u.p.e.a. złożył zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Wskazał, że postępowanie egzekucyjnego toczy się niesłusznie, a zastosowany środek należy uznać za zbyt dolegliwy. Zdaniem skarżącego sprawa wymaga uwzględnienia całokształtu okoliczności zaistniałych od czasu wybudowania magazynu, które to okoliczności powinny mieć wpływ w pierwszym rzędzie na decyzję o rozbiórce, a w konsekwencji na prowadzone postępowanie egzekucyjne i wydanie postanowienia o grzywnie. J.K. podkreślił, że na nieruchomości, na której znajduje się magazyn stanowiący istotny element przedsiębiorstwa, od lat prowadzi działalność gospodarczą pod firmą P.. W 2001 r. zawarł on umowę z duńskim przedsiębiorcą na obróbkę galwaniczną i mechaniczną. Kontrakt ten zapewnił możliwość stworzenia i utrzymania nawet w trudnych okresach gospodarczych wielu miejsc pracy - w chwili obecnej, mimo kryzysu, J.K. zatrudnia około 15 osób. Podkreślił, że w magazynie, który ma ulec rozbiórce, znajdują się urządzenia i maszyny, odbywają się procesy galwanizacji - wykonanie więc decyzji nakazującej rozbiórkę i zaprzestanie działalności firmy w tym zakresie wpłynie na zerwanie umów przez kontrahentów, a w konsekwencji spowoduje - poza koniecznością rozwiązania stosunku pracy z wieloma pracownikami - także upadek przedsiębiorstwa. Dodatkowo, rozbiórka magazynu wiązać się będzie z koniecznością usunięcia z niego maszyn i urządzeń, które duński kontrahent użyczył do używania J.K.. Na nieruchomości zobowiązanego brak jest pomieszczeń, w których te maszyny i urządzenia można umieścić, koniecznym stałoby się pozostawienie ich na wolnym powietrzu. W okresie zimy rozbiórka doprowadzi więc także do zniszczenia maszyn, powstania trwałych uszkodzeń urządzeń. J.K. podkreślił też, że w obecnym planie miejscowym nieruchomość, na której znajduje się magazyn, przeznaczona jest pod zabudowę do prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto obecne przepisy umożliwiają posadowienie budynku magazynowego do galwanizacji, jaki obecnie istnieje. Zupełnie nieuzasadnione ekonomicznie jest więc rozebranie istniejącego magazynu i po uzyskaniu stosownego pozwolenia wzniesienie takiej samej budowli. Wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę będzie zatem stanowiło bezcelowe egzekwowanie dawnego prawa, niezgodne z zasadami słuszności i proporcjonalności. Zdaniem J.K., egzekucja jest skutkiem niefortunnej okoliczności, że w czasie dokonania zabudowy istniały przepisy, które uniemożliwiały zalegalizowanie istniejącej budowli. Niemniej zanim decyzja o rozbiórce, stanowiąca podstawę niniejszego postępowania egzekucyjnego, stała się prawomocna, przepisy dotyczące legalizacji takich budynków weszły w życie. Nie można ich było jednak stosować do spraw zakończonych decyzją ostateczną. W konkluzji skarżący doszedł do wniosku, że w świetle obowiązującego prawa istnieje możliwość zarówno wybudowania takiego magazynu, jaki już istnieje, jak i zalegalizowanie już istniejącego. Wykonanie zatem decyzji poprzez rozebranie budynku, by następnie stawiać taki sam magazyn w tym samym miejscu, jest zupełnie pozbawione sensu. Wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym należy uznać też za niesłuszne, a zastosowany środek egzekucyjny - nałożenie wysokiej, przewyższającej wartość magazynu grzywny - za zbyt uciążliwy i nieadekwatny. Posadowienie bowiem nowego budynku będzie kosztowało niemalże tyle, ile wysokość nałożonej grzywny. Tymczasem - zdaniem J.K. - wobec powyżej opisanych okoliczności należałoby oczekiwać od organów pewnej elastyczności i zastosowania odpowiednich środków. Postanowieniem z dnia 4 lutego 2013 r. Inspektor Powiatowy, działając na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a., uznał zarzut w sprawie postępowania egzekucyjnego za bezzasadny. Zaznaczył, że przy wyborze środka egzekucyjnego kierował się zasadą skuteczności i celowości egzekucji. Podniósł, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy użycie innego środka egzekucyjnego jest niemożliwe lub niecelowe. Inspektor Powiatowy powołał się następnie na pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 27 lutego 2007 r. (II OSK 397/06), iż "grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą przymusu mającą na celu skłonienie zobowiązanych poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Regulacja ta jest logicznym rozwinięciem unormowania zawartego w art. 1 przedmiotowej ustawy, z którego wynika, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania przez zobowiązanego obowiązku o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym. Czym innym jest jednak wymierzenie grzywny jako takiej, gdzie organ egzekucyjny pozbawiony jest możliwości wyboru i grzywnę musi wymierzyć, a czym innym jest wysokość tego środka egzekucyjnego". Organ wyjaśnił też, że wysokość grzywny została obliczona przez organ egzekucyjny w oparciu o art. 121 § 5 u.p.e.a. i stanowi iloczyn powierzchni zabudowy obiektu objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2012 r. ogłoszonej w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 22 listopada 2012 r. (Dz. Urz. GUS z 26 listopada 2012 r. poz. 55), czyli: 20,80 m x 9,00 x 0,2 x 3915 - 146 577,60 zł. Odnosząc się do podniesionego zarzutu Inspektor Powiatowy wskazał, że alternatywnym środkiem egzekucyjnym - obok nałożenia grzywny w celu przymuszenia, przy której określeniu wysokości organ jest związany wyżej wymienionymi przepisami - jest wykonanie zastępcze. Podkreślenia wymaga jednak, iż środek ten - którego zastosowanie odbywa się zawsze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego - nie gwarantuje przeprowadzenia egzekucji obowiązku w sposób mniej uciążliwy dla zobowiązanego. W zażaleniu na postanowienie z dnia 4 lutego 2013 r. J.K. wniósł o jego uchylenie i uznanie zarzutu za zasadny, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Stwierdził, że nie może zgodzić się ze stanowiskiem organu, gdyż zastosowany środek egzekucyjny należy uznać za zbyt dolegliwy, a prowadzenie postępowania egzekucyjnego za niesłuszne. Ponownie podkreślił, że w sprawie należało wziąć pod uwagę całokształt okoliczności zaistniałych od czasu wybudowania magazynu. Następnie ponownie opisał okoliczności podniesione już w piśmie zawierającym zarzut w sprawie postępowania egzekucyjnego, które jego zdaniem przemawiają za niezasadnością egzekucji. Utrzymując postanowienie w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 § 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071; ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 - dalej "K.p.a.") i art. 18 u.p.e.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) Inspektor Wojewódzki wskazał, że bezspornym pozostaje fakt, że obowiązek nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia 17 maja 2002 r., sygn. [...] nie został wykonany. Dopóki wskazana decyzja znajduje się w obrocie prawnym, do tego czasu obowiązek z niej wynikający jest wymagalny i będzie egzekwowany. Niewykonanie nałożonego obowiązku zrodziło po stronie wierzyciela obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 61 § 1 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązków objętych tytułem wykonawczym. Skoro wykonywana decyzja znajduje się w obrocie prawnym, obowiązek z niej wynikający jest wymagalny i musi być egzekwowany. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego wskazania zobowiązanego co do ekonomicznej niezasadności rozbiórki obiektu, czy braku słuszności nakazu rozbiórki nie mogą mieć więc wpływu na postępowanie egzekucyjne. Ponadto argumenty wskazane w zarzutach z dnia 29 stycznia 2013 r. oraz zażaleniu z dnia 8 lutego 2013 r. podnoszone były już w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 K.p.a. zmierzającym do uchylenia egzekwowanej decyzji. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że egzekucja, jako sposób wymuszenia realizacji powinności administracyjno-prawnych, nie stanowi represji wobec zobowiązanego. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny powinien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z zasady tej wynika obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Odnosząc się do podniesionego zarzutu Inspektor Wojewódzki podniósł, że zgodnie z art. 33 pkt 8 u.p.e.a. "podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być (...) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego". Wyjaśnił następnie, iż stosownie do art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem, że w razie jego niewykonania zostanie orzeczone wykonanie zastępcze. Tym samym ustawodawca przesądził o możliwości zastosowania tylko dwóch środków egzekucyjnych, tj. grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Niewątpliwie grzywna w celu przymuszenia jest dla zobowiązanego mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym niż wykonanie zastępcze, gdyż w razie dobrowolnego wykonania obowiązku nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny ulegają umorzeniu. W przypadku niewykonania obowiązku w terminie określonym w postanowieniu, podlega ona ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych. Jednak nawet wówczas nie traci ona swego przymuszającego charakteru, bowiem wykonanie obowiązku przez zobowiązanego pozwala mu uniknąć dolegliwości finansowych. Zgodnie bowiem z art. 125 § 1 u.p.e.a., nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Natomiast zgodnie z art. 126 ustawy, na wniosek zobowiązanego, który obowiązek wykonał, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego, zgodnie z treścią art. 125 u.p.e.a. Zdaniem organu wykonanie zastępcze jest natomiast środkiem egzekucyjnym o charakterze zaspokajającym, jego zastosowanie prowadzi z reguły do zakończenia postępowania egzekucyjnego. Wiąże się jednak z koniecznością poniesienia przez zobowiązanego znacznie większych kosztów, które nie podlegają zwrotowi. Wobec powyższego trudno jest mówić o uciążliwości środka, skoro ustawodawca nie pozostawił organom administracji wyboru środka egzekucyjnego, a grzywna w celu przymuszenia może być zastosowana tylko jeden raz. Zdaniem Inspektora Wojewódzkiego o tym, że grzywna w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym świadczy również definicja środka egzekucyjnego w art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., która w wyliczeniu przewidzianych ustawą środków egzekucyjnych grzywnę w celu przymuszenia wymienia na pierwszej pozycji. Celem zastosowania grzywny jest doprowadzenie do realizacji obowiązku poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej w razie niewykonania obowiązku w terminie oznaczonym w postanowieniu o nałożeniu grzywny. Grzywna w celu przymuszenia nie stanowi kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nakładana dopiero w przypadku uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku z powodów subiektywnych, a nie obiektywnych. W przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia, to zobowiązany pozostaje głównym podmiotem decydującym o wykonaniu obowiązku, Może on wykonać obowiązek i uchylić się od dolegliwości finansowej. Dlatego, w ocenie Inspektora Wojewódzkiego, orzeczenie wykonania zastępczego byłoby niecelowe i sprzeczne z zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Organ odwoławczy przedstawił też argumenty przemawiające za stanowiskiem, że wykonanie zastępcze nie jest środkiem, o którym jednoznacznie można twierdzić, że prowadzi bezpośrednio do wykonania egzekwowanego obowiązku. Przy zastosowaniu wykonania zastępczego można żądać od zobowiązanego wpłacenia zaliczki na pokrycie kosztów wykonania zastępczego. W sytuacji, gdy zaliczka ta nie zostanie dobrowolnie uiszczona, a od jej uiszczenia zależy rozpoczęcie przez wykonawcę robót, fakt ten spowoduje zwłokę w postępowaniu i wbrew założeniu nie nastąpi bezpośrednie i szybkie wykonanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zaliczka zostanie wówczas skierowana na drogę egzekucji należności pieniężnych, a realny skutek orzeczenia wykonania zastępczego zrówna się z orzeczeniem grzywny w celu przymuszenia. Wykonanie zastępcze wprowadza do postępowania wykonawcę, który od momentu przystąpienia do prowadzenia robót, zgodnie z art. 132 § 2 u.p.e.a. również decyduje o tym, czy odstąpi od kontynuowania robót. Stawia to zobowiązanego z gorszej sytuacji i odbiera możliwość zdecydowania o samodzielnym wykonaniu obowiązku. Nawet, gdy wykonawca i organ egzekucyjny przychylą się do wniosku zobowiązanego o zaniechanie stosowania wykonania zastępczego, organ może nałożyć na zobowiązanego konieczność złożenia odpowiedniego zabezpieczenia wykonania objętego tytułem wykonawczym obowiązku, co stanowi dla zobowiązanego kolejną dolegliwość, której zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a., należy unikać. W skardze J.K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nie zgromadzenie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Skarżący wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, iż grzywna w celu przymuszenia jest środkiem, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i jako taka nie stanowi kary za jego niewykonanie - nie narusza więc art. 7 § 2 u.p.e.a. W aktach sprawy nie ma jednak śladu, jakoby którykolwiek organ podjął np. próbę porównania skutków finansowych wykonania zastępczego i na tej podstawie określił środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Dlatego, w ocenie J.K., postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w sposób należyty, pomimo iż organy są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i powinny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do państwa. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W niniejszej sprawie bezsporny jest fakt istnienia obowiązku podlegającego egzekucji: obowiązku rozbiórki magazynu elementów przeznaczonych do galwanizacji na działce przy ul. O. [...] w C. oraz fakt, że obowiązek ten wynika z ostatecznej decyzji z dnia 17 maja 2002 r. nr [...], która to decyzja, pomimo kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie została wyeliminowana z obrotu (zob. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Po 1869/02 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 319/06 - fakt wydania tych wyroków jest znany Sądowi z urzędu). W skardze skarżący koncentruje się w istocie na jednej tylko okoliczności. Jego zdaniem organy nie wyjaśniły należycie, jakie koszty wiążą się z wykonaniem zastępczym rozbiórki magazynu objętego decyzją z dnia 17 maja 2002 r. nr [...] i czy zastosowana grzywna w celu przymuszenia nie jest wobec tego środkiem bardziej dolegliwym. Odnosząc się do tak przedstawionego zarzutu Sąd w niniejszym składzie uznał za zasadne odwołać się do obszernej argumentacji zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2315/10 (Lex 1138139), który zapadł w okolicznościach zbliżonych do tych, jakie występują w tej sprawie. Argumentację tą Sąd w tym składzie w pełni podziela, stąd zostanie ona poniżej w znacznej części wykorzystana. Odnosząc się do podniesionego zarzutu nie sposób pominąć tego, że nakaz rozbiórki magazynu przy ul. O. [...] został orzeczony ostateczną decyzją już ponad 10 lat temu, a na początku 2007 r. prawomocnie zakończyło się postępowanie sądowoadministracyjne, w którym kontrolowana była jego legalność. Od tej chwili skarżący musiał mieć świadomość, że w obrocie prawnym jest decyzja, którą powinien wykonać, a także świadomość tego, że dobrowolne wykonanie nałożonego na niego obowiązku pozwoli mu uniknąć dolegliwości związanych ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Zobowiązany jednak od lat unika wykonania tego obowiązku, czego konsekwencją jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego ze wszystkimi jego konsekwencjami. Należy przy tym wskazać, że istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków określonych w tytule egzekucyjnym (wykonawczym). Dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy, organ egzekucyjny powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego wyrażonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że z regulacji prawnej zawartej w art. 7 § 2 u.p.e.a. nie wynika, że w sytuacji gdy organ egzekucyjny w sprawie dotyczącej wykonania obowiązku usunięcia skutków samowoli budowlanej ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, to powinien wybrać wykonanie zastępcze. Rozważając możliwość zastosowania grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego należy uwzględnić przesłanki, ustanowione w przepisach u.p.e.a., dotyczące stosowania tych środków. W postępowaniu dotyczącym rozbiórki obiektu budowlanego możliwe jest zastosowanie jedynie dwóch środków wymienionych w art.1a pkt 12 lit. b u.p.e.a., to jest grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego i obowiązkiem organu egzekucyjnego było rozważenie w niniejszej sprawie, zastosowanie którego z tych środków jest właściwe przy realizacji obowiązku wykonania rozbiórki magazynu wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Podstawą nałożenia środka egzekucyjnego w niniejszej sprawie jest art. 119 § 1 u.p.e.a , który stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Art. 119 § 2 u.p.e.a. stanowi natomiast, iż grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Z kolei wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt ( art. 127 u.p.e.a. ). Z przepisów ustawy nie wynika pierwszeństwo stosowania wykonania zastępczego przez orzeczeniem grzywny w celu przymuszenia. Co więcej, wskazania ustawodawcy, jakie można wyinterpretować z poszczególnych przepisów u.p.e.a., prowadzą do wniosku, że jest wręcz odwrotnie. W pełni należy zgodzić się ze stanowiskiem reprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1387/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl), że nie można przy rozważaniu tej kwestii pominąć treści art. 122 § 2 u.p.e.a. Przepis ten, choć nie wprowadza wprost kolejności stosowania grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego, to jednak - określając elementy postanowienia o nałożeniu grzywny - może stanowić normę systemową pozwalającą na odczytanie wzajemnych relacji przepisów art. 119 oraz art. 127 u.p.e.a., a także zakresu obowiązywania reguł ogólnych sformułowanych w art. 7 § 2 u.p.e.a. w procesie egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. W myśl art. 122 § 2 postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej wysokości, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Powyższe regulacje wskazują na to, że przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia (podobne stanowisko przedstawiane jest w doktrynie: zob. Z. Leoński, W. Sawczyn, [w:] R. Hauser, A. Skoczylas , Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, Warszawa 2012, s. 616). Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo, np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Należy także zauważyć, że zastosowana w niniejszej sprawie grzywna w celu przymuszenia nie może być uznana za środek bardziej uciążliwy dla skarżącego. Przede wszystkim, jak trafnie wskazał Inspektor Wojewódzki w zaskarżonym postanowieniu, dla oceny grzywny w celu przymuszenia, jako środka stosowanego zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a., ma znaczenie prawne art. 125 § 1 i § 2 ustawy. Wykonanie obowiązku przez skarżącego daje podstawę do wystąpienia o umorzenie grzywny (art. 125 § 1 u.p.e.a). W tym zakresie przepisy prawa nie pozostawiły uznaniu organu egzekucyjnemu umorzenia grzywny. Jeżeli zatem skarżący stoi na stanowisku, że rozbiórka obiektu magazynowego, wiązać się będzie z mniejszym kosztem aniżeli kwota nałożonej grzywny, to może on wykonać nakazaną rozbiórkę, unikając przy tym w całości obowiązku zapłaty grzywny. Trzeba jednocześnie zauważyć, że wykonanie zastępcze jest przeprowadzane przez podmiot zewnętrzny. Zatem zobowiązany pomimo przewidzianych w art. 132 u.p.e.a. uprawnień ma mniejsze możliwości decydowania, co do kosztów rozbiórki, sposobu jej prowadzenia, ewentualnego odzysku materiałów, niż przy rozbiórce zleconej bądź wykonanej własnym staraniem. Podsumowując stwierdzić należy, że Inspektor Wojewódzki prawidłowo ocenił zasadność zarzutu dotyczącego zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, uwzględniając rodzaj obowiązku, przewlekłość uchylania się przez zobowiązanego od jego wykonania, konieczność zastosowania efektywnego środka egzekucyjnego. Zasadnie wywodził, że od skarżącego zależy, czy wykona obowiązek przed uiszczeniem grzywny, co prowadzić będzie do jej umorzenia, a sam fakt nałożenia grzywny nie pozbawia skarżącego możliwości wykonania obowiązku rozbiórki. W konsekwencji organ egzekucyjny słusznie wybrał, spośród dostępnych mu środków, nałożenie na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia wobec uchylania się od podjęcia działań zmierzających do realizacji określonego w tytule wykonawczym obowiązku. Nie można się zatem zgodzić z zarzutami skargi obejmującymi naruszenie art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a., poprzez "nie zgromadzenie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego i nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności". W niniejszej sprawie organ prowadzący postępowanie egzekucyjne wskazał przekonujące motywy, dla których wybrał środek egzekucyjny w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz obszernie i z powołaniem na przepisy prawa wyjaśnił dlaczego środek ten nie jest dla skarżącego bardziej dolegliwy, aniżeli wykonanie zastępcze. Mając to wszystko na uwadze, Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) - orzekł jak w sentencji.