II SA/Wr 141/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia NSA - Halina Kremis (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi L. F. przeciwko Sejmikowi Województwa D. na rozporządzenie Wojewody D.z dnia [...] r. w sprawie P. Parku Krajobrazowego oddala skargę. U Z A S A D N I N I E L.F. wniósł skargę na rozporządzenie Wojewody D. z dnia [...] r. w sprawie P. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. D. Nr [...]; poz. [...]). Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu; za zasądzeniem na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wg norm przypisanych. Na uzasadnienie skarżący wskazał, że przedmiotem skargi jest akt prawa miejscowego wydany w trybie art. 39 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. administracji rządowej w województwie (tj z 2001 Dz. U. 80; poz. 872 ze zm.) na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej u. o .p.) (Dz. U. Nr 72, poz. 880 ze zm.). Zgodnie z ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U Nr 92, poz.753) kompetencje w zakresie skarżonego rozporządzenia powierzono sejmikom województw. Na podstawie z art. 90 ustawy dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa każdy, czyj interes został naruszony przepisami aktu prawa miejscowego, wydanym z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszeń, zaskarżyć przepis do sądu przepis do sądu administracyjnego. Zdaniem skarżącego rozporządzenie Wojewody D. z dnia [...] r. w sprawie P. Parku Krajobrazowego (zwane dalej rozporządzeniem) wydane na podstawie art. 16 ust. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. u. o. p. wydano bez spełnienia obowiązku wynikającego z art. 16 ust. 4. ustawy polegającym na uzgodnieniu projektu rozporządzenia z radami gmin P., R., G.G. oraz Ch., co w sposób rażący naruszyło prawo i musi skutkować stwierdzeniem nieważności wydanego aktu w całości. Skarżący wezwał Sejmik Województwa D. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie spornego rozporządzenia. Sejmik Województwa D. uchwałą z dnia 22 grudnia 2014 r. odmówił usunięcia naruszenia prawa stwierdzając, że rozporządzenie nie wymagało uzgodnień z radami gmin na terenie których utworzono park krajobrazowy, ponieważ obowiązek ten zdaniem sejmiku dotyczy tylko aktów mających na celu utworzenie, zmianę obszaru bądź likwidację parku oraz że rozporządzenie nie naruszało interesu prawnego skarżącego. Zdaniem skarżącego wydane niezgodnie z prawem rozporządzenie z dnia [...] r. w sprawie P. Parku Krajobrazowego ograniczyło prawa skarżącego, jako właściciela nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym aktem prawa miejscowego ustanawiając katalog ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, czym ewidentnie naruszyło jego interes prawny. Rozporządzenie w sposób rażący naruszyło art. 16 ust. 4 u.o.p. - nakładający obowiązek uzgodnienia projektu rozporządzenia w sprawie utworzenia parku z właściwymi radami gmin. Skoro rozporządzenie wydano na podstawie art. 16 ust. 3 u.o.p będącym wyłączną podstawą do utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego nie można jednocześnie twierdzić, że rozporządzenie nie tworzy, nie zmienia granic ani nie likwiduje parku krajobrazowego. W rzeczywistości wojewoda rozporządzeniem z dnia [...] r. w sprawie P. Parku Krajobrazowego dokonał utworzenia parku na podstawie art. 16 ust. 3 u.o.p. Bez znaczenia jest tutaj usunięcie z tytułu aktu słowa "utworzenia" oraz dodanie przypisu "niniejsze rozporządzenie było poprzedzone rozporządzeniem Wojewody L. z dnia 7 czerwca 1997 r. w sprawie utworzenia P. Parku Krajobrazowego w województwie l. .... ". Art. 16 ust. 3 u.o.p. nie może być podstawą do wydania rozporządzenia w sprawie P. Parku, lecz wyłącznie podstawą do utworzenia parku krajobrazowego, powiększenia lub zmniejszenia jego obszaru oraz do likwidacji, po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo radami gmin. Fakt istnienia w poprzednim stanie prawnym rozporządzenia w sprawie utworzenia parku nie zwalniał wojewody ze stosowania obowiązującego w chwili wydawania rozporządzenia z dnia [...] r. prawa. Nie ma podstaw do przyjęcia, iż w przypadku, gdy wojewoda wydaje rozporządzenie w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu na podstawie nowej ustawy o ochronie przyrody, które ma zastąpić poprzednio obowiązujące rozporządzenie w tym zakresie, wydane na podstawie przepisów dotychczas obowiązujących, zwolniony jest z obowiązku dokonania uzgodnień. Przepis zwalniający z tego obowiązku w przepisach przejściowych u.o.p. się nie znalazł. Prawo nie zna zaś instytucji "dostosowania" aktu normatywnego do zmian w porządku prawnym, które miałoby zwalniać z rygorów określonych dla nowelizacji tego aktu. Gdyby intencją ustawodawcy było zwolnienie z obowiązku wynikającego art. 16 ust. 4 u.o.p w przypadku wydawania rozporządzeń dotyczących parków utworzonych pod rządami uchylanej ustawy o ochronie przyrody zostało by to zapisane w przepisach przejściowych u.o.p. Należy również podkreślić, że wydane rozporządzenie z dnia [...] r. w sprawie P. Parku Krajobrazowego nie było wyłącznie powtórzeniem treści rozporządzenia Wojewody L. z dnia 7 czerwca 1997 r. w sprawie utworzenia P. Parku Krajobrazowego. W związku z nowelizacją ustawy zmieniono treść rozporządzenia, w szczególności katalog zakazów obowiązujących na terenie parku, opis przebiegu granic parku i jego otuliny oraz dodatkowo dołączono mapę z zaznaczonymi granicami parku i jego otuliny. Ten problem prawny był już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych np. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który w wyroku z dnia 22 marca 2012 r. (IV SA/Po 61/12) stwierdził nieważność zaskarżonego rozporządzenia nr [...] Wojewody W. z dnia 3 marca 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego P.. Uzgodnienie jest najdalej idącą formą współdziałania organów w procesie tworzenia prawa, dlatego zaniechanie przez organ wydający akt prawa miejscowego uzgodnienia aktu z organami do tego upoważnionymi (w tym przypadku - z właściwymi radami gmin) stanowi rażące naruszenie art. 16 ust. 4 u.o.p. i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonego rozporządzenia w całości. Niezgodne z prawem pozbawienie radnych gminy będącymi przedstawicielami skarżącego skorzystania z uprawnień wynikających z art. 16 ust. 4 u.o.p. jest tym bardziej istotne, że projekt rozporządzenia Wojewody L. z dnia 7 czerwca 1997 r. w sprawie utworzenia P. Parku Krajobrazowego nie był nigdy uzgodniony z odpowiednimi radami gmin ze względu na brak takiego obowiązku w momencie tworzenia parku w 1997 r . Uprawnienie to zostało przyznane radom gmin przez nowelizację starej ustawy o ochronie przyrody, krótko po utworzeniu P. Parku Krajobrazowego. Wyjaśnienie wątpliwości prawnych związanych wydaniem rozporządzenia Wojewody D. z dnia [...] r. w sprawie P. Parku Krajobrazowego ma dodatkowo istotne znaczenie z uwagi na trwające sporządzanie na jego podstawie planu ochrony parku, który będzie musiał być unieważniony w przypadku stwierdzenia nieważności spornego rozporządzenia. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa D. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Na uzasadnienie strona przeciwna wskazała, że P. Park Krajobrazowy został utworzony rozporządzeniem Wojewody L. z dnia 7 czerwca 1997 r. w sprawie utworzenia P. Parku Krajobrazowego w województwie l. (Dz. Urz. Woj. L.. Nr [...] poz. [...]). Rozporządzenie to określa obszar, granice parku, otuliny a także zakazy obowiązujące na terenie parku. Rozporządzenie to zostało wydane zgodnie z prawem po przeprowadzeniu procedury właściwej dla jego wydania. W 2007 roku Wojewoda D. wydał rozporządzenie z dnia [...] r. w sprawie P. Parku Krajobrazowego, które w nieznacznym zakresie zostało zmienione rozporządzeniem z dnia 24.04.2008 r. Skarżący wezwał do usunięcia naruszeń aktu prawnego - rozporządzenia Wojewody D. z dnia [...] r. w sprawie P. Parku poprzez jego uchylenie. Naruszenia miały polegać na braku uzgodnień projektu z radami gmin. Wezwanie to było całkowicie bezpodstawne. Stosownie do postanowień art. 16 ustawy o ochronie przyrody wg. stanu prawnego obowiązującego w dniu 4.04.2007 r. "projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscową radą gminy". Rozporządzenie wydane przez Wojewodę D. w dniu [...] r. w sprawie P. Parku Krajobrazowego nie tworzy parku, nie zmienia granic parku ani też nie likwiduje parku. Stanowi natomiast o szczególnych celach ochrony na terenie parku, określa szerszy katalog zakazów obowiązujących na terenie parku i wyłączenia ich stosowania. Zakres zakazów określonych w rozporządzeniu jest zgodny z zakresem, który został dopuszczony ustawą o ochronie przyrody. Wykładnia prawna zapisów art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody została dokonana m.in. przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W wyroku z dnia 10.07.2007, sygn. akt IIOSK 526/07 NSA postawił następująca tezę: obowiązek uzgadniania projektu rozporządzenia odnosi się tylko do aktów mających na celu tworzenie, zmianę obszaru bądź likwidację parku krajobrazowego, gdyż tylko takie działania mają znaczenie dla gmin wpływając na ich uprawnienia. Zmiana obostrzeń prawnych, funkcjonujących na obszarze danego parku, nie powoduje takich skutków. W wyniku zmian wprowadzonych w ustawie o ochronie przyrody, wynikających z treści ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U.2009.92.753), kompetencje w zakresie wydawania aktów prawnych w sprawie utworzenia parku krajobrazowego lub powiększenia jego obszaru powierzono sejmikom województw. Przepisy tej ustawy nie wprowadzają żadnych dodatkowych postanowień dotyczących aktów prawa miejscowego funkcjonujących w obrocie prawnym. Zarzut L.F. dotyczy jednak braku uzgodnienia projektu rozporządzenia Wojewody z [...] r. Stosownie do postanowień art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 o samorządzie województwa każdy czyj interes został naruszony przepisami aktu prawa miejscowego wydanym z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu (...) do usunięcia naruszeń zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. L.F. nie wykazał interesu prawnego, który został naruszony, przez rozporządzenie w sprawie P. Parku Krajobrazowego, jak również nie wskazał jakie okoliczności zaistniały po 7 latach stosowania przepisów, potwierdzające istnienie tegoż interesu do wystąpienia z żądaniem uchylenia rozporządzenia. W toku postępowania sądowego zwrócono się do skarżącego o wyjaśnienie jaki interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostały naruszone zaskarżonym aktem (k. 26 akt sądowych). W odpowiedzi skarżący wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym "Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową.,,, natomiast zgodnie z art. 11 "Mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy". Wojewoda odmawiając organowi uchwałodawczemu gminy jego prawa do uzgodnienia projektu rozporządzenia sprawie P. Parku Krajobrazowego naruszył jego wyraźnie uprawnienie. Tym samym naruszył uprawnienie skarżącego jako członka wspólnoty samorządowej, który nie mógł brać czynnego udziału w konsultacjach społecznych dot. uchwały w sprawie uzgodnienia tego projektu, w pracach Rady Miejskiej w P. dot. uzgodnienia projektu jak również pozbawił skarżącego możliwości pośredniego wyrażenia zdania dotyczącego projektu rozporządzenia wojewody poprzez radnych wybranych przez skarżącego. Nadto, jak podniósł L.F. skarżone rozporządzenie zawiera szereg zakazów w korzystaniu z nieruchomości np.: a) zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 127, poz. 702 z późn. zm.); b) zakazuje się prowadzenia chowu i hodowli zwierząt metodą bezściółkową, c) zakazuje się likwidowania, zasypywania i przekształcania zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych, itd. Uprawnienia skarżącego jako posiadacza gruntów na terenie P. Parku Krajobrazowego do dysponowania własnymi nieruchomościami zostały znacznie ograniczone lub zostaną ograniczone w przyszłości na mocy planu ochrony parku, który zostanie uchwalony w oparciu o ustawę o ochronie przyrody oraz skarżone rozporządzenie Wojewody przez Sejmik Województwa D. już bez uzgodnienia ze strony Gminy P.. Strona oświadcza ponadto, że jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 17,64 ha w całości położonego w P. Parku Krajobrazowym. Dokumenty potwierdzające fakt posiadania nieruchomości zostały przesłane do sądu w sprawie Sygn. Akt II SAlWr 70/15 w lutym 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji, wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez ten sąd nie może zatem opierać się na takich kryteriach, jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm – zwanej dalej p.p.s.a.). Po myśli art. 147 § 1 tej ustawy, sąd uwzględniając skargę na akt podjęty w zakresie administracji publicznej stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia, jest rozporządzenie Wojewody D. z dnia [...] r. w sprawie P. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. D. Nr [...]; poz. [...]). Jako podstawę prawną skarżonego aktu wojewoda wskazał art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Należy także pamiętać, że skarżącym jest osoba fizyczna, która po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa kwestionowanym rozporządzeniem, podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, wniosła o jego wyeliminowanie z obrotu prawnego przez sąd, wskazując na naruszenie interesu prawnego strony poprzez podjęcie aktu o kwestionowanej treści. Stosownie do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych aby móc wskazać na naruszenie interesu prawnego strony zaskarżonym rozporządzeniem, podjętym w zakresie administracji publicznej, należy wykazać jaką skonkretyzowaną normę prawną kwestionowany akt prawny narusza. Normę taką winna wskazać strona skarżąca. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (j. t. Dz.U.2015.525) i art. 90 ust. 1. ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j. t. Dz.U.2013.596) jest ten czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Podmiot ten może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Interes prawny skarżącego wskazany w powyższych unormowaniach musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem, wynikający ze wskazanego przepisu prawa materialnego. Przepisy dotyczące możliwości kwestionowania aktów, podjętych w zakresie administracji publicznej, nie dają podstaw do wniesienia skargi w interesie publicznym, co oznacza, że skarga złożona w tym trybie nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (innego aktu – przyp. Sądu), ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Wokanda Nr 7-8/2005). Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności rozporządzenia w sprawie parku krajobrazowego jest zatem ukształtowany na szczególnych zasadach. Uwzględnienie skargi uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego skarżącego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Powyższe oznacza, że kwestionując legalność aktu prawnego skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że akt poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególnie szerokie jest w tym zakresie orzecznictwo sądów administracyjnych na tle skarg składanych w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (por. NSA w wyroku z dnia 12 marca 2013 r. I OSK 1761/12, CBOSA nsa.gov.pl). Trzeba też zauważyć, że zasady skargowego kwestionowania aktów podjętych w zakresie administracji publicznej są zbieżne w odniesieniu do różnych podmiotów akty te wydających. Zdaniem sądu, w rozpoznawanej sprawie, okoliczności podnoszone przez skarżącego (w szczególności w omówionym szerzej piśmie procesowym) nie wskazują na naruszenie uprawnień skarżącego. Skarżący naprowadza, że skoro mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy, to wojewoda pozbawił go wpływu na treść rozporządzenia bądź w głosowaniu powszechnym, bądź za pośrednictwem kompetentnych organów gminy. Odnosząc się do tych argumentów trzeba powiedzieć, że (zdaniem sądu) nie sposób przyjąć, aby takie motywy wskazywały na "bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony". Wskazać dalej wypada, że jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sądowych i co jest niesporne między stronami, skarżącemu, na terenie P. Parku Krajobrazowego przysługuje prawo współwłasności (w zakresie wspólności małżeńskiej majątkowej?) nieruchomości, stanowiącej gospodarstwo rolne. I w tym zakresie, w opinii sądu, rozpoznającego sprawę w tym składzie, przeprowadzona kontrola rozporządzenia, pod kątem naruszenia interesu prawnego strony, takiego naruszenia nie wykazała. Zdaniem sądu nie sposób przyjąć, aby mogły być uznane za "realne i konkretne" zarzuty znacznego ograniczenia lub ograniczenia w przyszłości, na mocy planu ochrony parku, uprawnienia skarżącego jako posiadacza gruntów na terenie parku do dysponowania własnymi nieruchomościami. Strona nie podnosi, ani nie wykazuje, że wyszczególnione w rozporządzeniu zakazy dotyczą bezpośrednio indywidualnej sfery prawa skarżącego, a jedynie utrzymuje, że uprawnienia do dysponowania gruntem zostały lub zostaną (w przyszłości!) ograniczone. Należy dodać, że pod pojęciem dysponowania skarżący nie rozumie np. zbycia nieruchomości, lecz wprowadzony unormowaniami rozporządzenia sposób korzystania z gospodarstwa. Ze wskazanych przyczyn sąd nie badał zasadności zarzutów skargi, bowiem brak interesu prawnego po stronie skarżącego uniemożliwił sądowi kontrolę samego aktu. Reasumując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że kwestionowane unormowanie w skarżonym akcie nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia skarżącego, co musiało doprowadzić do oddalenia skargi stosownie do treści art. 151 ppsa