II SAB/Lu 79/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi I. K. –P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2015 r. za wyjątkiem przesłania kserokopii dziennika budowy - w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku z uzasadnieniem; II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżącej I. K.-P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 28 kwietnia 2015r., adresowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L., I. K. – [...] w oparciu o art. 2 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej wniosła o przesłanie kserokopii projektu budowlanego budynku położonego w L. przy ulicy S. 59 i 59a, projektu zamiennego tego budynku, zamiennego pozwolenia na budowę oraz dziennika jego budowy, pozwolenia na wznowienia robót budowlanych i pozwolenia na jego użytkowanie. Wnioskowała ponadto o przesłanie, jeśli zostały wydane, również innych decyzji i rozstrzygnięć dotyczących wspomnianej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 74 § 2 kpa odmówił wydania z akt sprawy żądanych przez wnioskodawczynię dokumentów. Organ wyjaśnił, że w prawie strony postępowania określonym w art. 73 § 1 kpa mieści się możliwość przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. Nie jest natomiast możliwe uzyskanie kserokopii dokumentów. Art. 73 § 2 kpa dopuszcza jedynie możliwość uwierzytelnienia sporządzonych przez stronę odpisów z akt sprawy lub wydania jej uwierzytelnionych odpisów, ale tylko wówczas, gdy jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Takiego interesu wnioskodawczyni nie przedstawiła. Wskazane we wniosku dokumenty dotyczące projektu budowlanego budynku, projektu zamiennego oraz dziennika budowy nie są dokumentami wytworzonymi przez organ nadzoru budowlanego, wobec czego brak jest podstaw do ich powielania. Organ zwrócił ponadto uwagę, że zgodnie z art. 59 ust.7 ustawy prawo budowlane stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W tej sytuacji I. K. - P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora N. B.. Skarżąca podniosła, że stosownie do art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Według natomiast art. 1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą. Udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć ( art. 6 ust.1 pkt.4a ustawy ). Skarżąca podkreśliła, powołując się na orzecznictwo, że decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne stanowią dokumenty urzędowe, podlegające udostępnieniu. Udostępnieniu podlegają również projekty budowlane jako podlegające zatwierdzeniu w drodze decyzji organu nadzoru budowlanego. Przymiot informacji publicznej posiadają bowiem także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych im zadań, nawet, gdy prawa autorskie do tych dokumentów należą do innego podmiotu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zaznaczył, że już postanowieniem z dnia [...]., które podlegało zaskarżeniu, odmówił skarżącej udostępnienia żądanych przez nią dokumentów. Skoro skarżąca nie skorzystała z tej drogi, oznacza to akceptację jego stanowiska Nie jest zatem dopuszczalne dojście do konkluzji, że niezastosowanie wobec podania ustawy o dostępie do informacji publicznej czyni wniosek nierozpoznanym, co implikuje stan bezczynności. Organ dodał, że nawet wadliwy akt administracyjny wywołuje skutki prawne, a wobec tego zakładając jego działanie jako niezgodne z prawem, powołane postanowienie jest skuteczne. Powyższe rozstrzygnięcie ustanawia ponadto stan powagi rzeczy osądzonej, w związku z czym zobowiązanie do rozpoznania wniosku uniemożliwi ewentualne zastosowanie art. 16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ zaznaczył, że sąd rozpoznający skargę stosując art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może nakazać organowi wydania decyzji, postanowienia lub innego aktu lub podjęcia czynności o określonej treści. Stąd też obowiązek rozpoznania wniosku skarżącej może przy zaistnieniu przesłanek z art. 16 ust.1 ustawy zmusić organ do wydania decyzji w płaszczyźnie art. 156 § 1 pkt.3 kpa. Według organu sprawa wniosku została już prawomocnie osądzona, co sprawia, że udzielenie informacji publicznej może nastąpić wyłącznie po wdrożeniu regulacji wynikającej z art. 126 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Rację ma skarżąca uważając Inspektor Nadzoru Budowlanego za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Wniosek ten znajduje uzasadnienie w treści art. 4 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( tekst jedn. Dz. U z 2014r. poz. 782 ze zmianami ), według którego zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Bez wątpienia zatem celem ustawy o dostępie do informacji publicznej było objęcie obowiązkiem informacyjnym przede wszystkim podmiotów publicznych powiązanych ze sprawowaniem władz ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. W wyroku z dnia 6 marca 2008r. ( I OSK 1918/07 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wprawdzie art. 4 ust. 1 nie wymienił żadnych organów władzy publicznej, niewątpliwie jednak w pkt 1 ustawa utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych. Według art. 80 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 1409 ze zmianami) powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jest organem nadzoru budowlanego, którego kompetencje zostały określone w art. 83 ust.1 tej ustawy, należy również do powiatowej administracji zespolonej. Zgodnie natomiast z art. 4 ust.2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 595 ze zmianami ) jednym z zadań publicznych powiatów jest zapewnienie wykonywania określonych w ustawach zadań i kompetencji kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży. Inspektorat nadzoru budowlanego jest jedną z jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 33a ustawy o samorządzie powiatowym. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że inspektor nadzoru budowlanego, realizując zadania publiczne określone ustawą Prawo budowlane zalicza się do organów władzy publicznej, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uzasadnione jest tez przekonanie skarżącej, że zadane przez nią informacje dotyczące udostępnienia decyzji administracyjnych oraz projektów budowlanych są informacją publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 wspomnianej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tejże ustawie. Doktryna i orzecznictwo sądowe przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną są zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organy władzy publicznej, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio (wyroki NSA z: 20 stycznia 2012 r., I OSK 2118/11, 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11, 27 marca 2012 r., I OSK 155/12 opubl. w CBOSA ). Stosownie do unormowania art. 6 ust.1 pkt. 4 lit. a) tiret pierwszy ustawy udostępnieniu podlegają w szczególności informacje o danych publicznych, w tym treść i postaci dokumentów urzędowych, a zwłaszcza aktów administracyjnych oraz innych rozstrzygnięć. W myśl natomiast art. 6 ust. 2 dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Trzeba przy tym zaznaczyć, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów, zarówno wytworzone przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie skierowane do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 736/12 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych i wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1797/10 – Lex nr 1113061). W tym kontekście nie powinno budzić wątpliwości, że decyzje administracyjne, kserokopii których domaga się skarżąca, są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy, gdyż zawierają treść oświadczenia woli utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 83/10 – Lex nr 595563), a zatem posiadają status informacji publicznej. Skoro natomiast Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organy władzy publicznej, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich, to bez wątpienia informacją publiczną stanowi również projekt budowlany, który z mocy art. 34 ust.4 ustawy Prawo budowlane podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ kwestia ta należy do kompetencji organu architektoniczno – budowlanego, jasne jest, że organ nadzoru budowlanego będzie zobowiązany do jego udostępnienia tylko wówczas, gdy będzie nim dysponować. Z pewnością jest on natomiast właściwy do zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego o czym stanowi art. 51 ust. 4 prawa budowlanego. Informacją publiczną nie jest natomiast treść dziennika budowy. Wprawdzie stosownie do art. 45 ust. 1 ustawy Prawo budowlane dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót, to jednak Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest to faktycznie dokument prywatny, który musi odpowiadać określonym normatywnie wymogom ( wyroki z 20 października 2011r. II OSK 1479/10 i 29 maja 2013r. II OSK 260/12 opubl. w CBOSA ). Zdaniem sądu nie spełnia on warunku definicji dokumentu urzędowego określonej w art. 76 § 1 Kpa, bowiem nie jest sporządzany przez organ, o którym mowa w tym przepisie. Nie może być zatem objęty również ustawowym domniemaniem prawdziwości ustalonym tym przepisem. Jakkolwiek informacją publiczną jest nie tylko treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, ale również treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą, to jednak istotne znaczenie ma to, czy dokument zawiera informację publiczną, a nie to, czy został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów k.k. (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11, LEX nr 1122883). Trudno zatem uznać, aby treść dziennika budowy dotyczącego budowy inwestycji innej, niż inwestycja celu publicznego i sporządzonego w celu realizacji tego zadania, posiadała walor informacji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę zgodzić należy się ze skarżącą, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w sprawie jej wniosku pozostaje w bezczynności. Zarówno w orzecznictwie jak i literaturze prawniczej uważa się, że stan ten ma miejsce wówczas, gdy w prawie określonym terminie właściwy organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym lub nie podjął wymaganej czynności (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1999r., I SAB 60/99, OPS 2000, Nr 6, poz.87 czy z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w prawie określonym terminie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie udzielił jej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, nie wyjaśnił przyczyn braku możliwości udostępnienia, nie poinformował pisemnie wnioskodawcy, że jej nie posiada lub, jeśli nie ma ona charakteru informacji publicznej nie powiadomił pisemnie wnioskodawcy o tym fakcie. Akta sprawy nie potwierdzają, aby organ załatwił wniosek skarżącej w jakiejkolwiek z powyższych form, nie ma zatem powodów dla których zarzut bezczynności miałby okazać się pozbawiony podstaw. W żadnej mierze odmiennej oceny nie sposób oprzeć na treści postanowienia organu z dnia [...] o odmowie udostępnienia żądanych informacji na podstawie art.74 § 2 kpa. Wynika to z odmiennej konstrukcji przepisu art. 73 § 1 kpa i ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo strony wynikające z powołanego przepisu dotyczy całości akt postępowania, a więc całej ich zawartości, niezależnie od tego, czy maja one charakter formalny, czy nieformalny. W szczególności organ administracji publicznej nie może dokonywać podziału dokumentów na "oficjalne" i "prywatne". Każdy znajdujący się w aktach sprawy materiał, wszelkie projekty decyzji, odręczne zapiski pracowników prowadzących postępowanie, mapy, załączniki, notatki itp. są w myśl tego przepisu materiałami, z którymi strona ma prawo się zapoznać, sporządzić z nich notatki, odpisy albo jedno i drugie ( Kodeks Postępowania administracyjnego – Komentarz pod redakcją Marka Wierzbowskiego i Aleksandry Wiktorowskiej 2. Wydanie Wyd. C.H.Beck2013 str.403 ). Na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej akta sprawy nie są jednak traktowane jako informacja publiczna. Art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy określa jedno z uprawnień tworzących prawo do informacji publicznej jako uprawnienie do wglądu do dokumentów. Rozważana norma nie normuje dostępu do akt sprawy. Wykładnia gramatyczna tego przepisu jak i wykładnia systemowa, nie pozwalają na utożsamienie "wglądu do dokumentów" z "wglądem do akt sprawy", czy też z "prawem przeglądania akt sprawy". Abstrahując od żądania zgłoszonego w niniejszej sprawie (wnioskodawczyni nie domagała się "przeglądania akt sprawy"), zauważyć trzeba, iż zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 16 kwietnia 2010r. ( I OSK 83/10 opubl. w CBOSA ) nie ma też podstaw do twierdzenia jakoby "prawo dostępu do akt sprawy" wynikało z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie sądu przyjęcie takiego założenia byłoby sprzeczne z regulacją art. 3 ust. 1 pkt 2. Skoro można uzyskać wgląd do dokumentów, a nie do akt jako zbioru dokumentów, to można domagać się kopii dokumentów, a nie kopii "całych akt sprawy". Niezależnie więc od wnioskowanego sposobu udostępnienia, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można domagać się dostępu do akt sprawy. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej normuje uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych. Przepis ten, jak i pozostałe normy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie regulują dostępu do akt sprawy jako zbioru dokumentów. Dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa pozostaje zatem poza regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej ( tak też Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 9 grudnia 2013r. I OPS 7/13 opubl. w CBOSA). Powyższe skłania zatem do wniosku, że odmowa wydania dokumentów z akt sprawy w oparciu o art. 74 § 2 kpa nie zwalniała od zarzutu bezczynności organu w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wniosek ten jest uzasadniony jest tym bardziej, że w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie budynku skarżąca nie miała statusu jego strony, o czym organ poinformował ją pismem z dnia 9 kwietnia 2015r. W ten sposób wykluczono możliwość uzyskania przez nią wglądu do akt sprawy i podejmowania dalszych czynności w oparciu o art. 73 § 1 kpa. W przekonaniu sądu bezczynność organu nie miała natomiast miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Chodzi tu o naruszenie bezsporne i ewidentne, którego waga jest znacznie większa, niż samo tylko naruszenie terminu do załatwienia wniosku i którego nie można usprawiedliwić okolicznościami sprawy. W tym przypadku, mimo naruszenia terminu wynikającego z art. 13 ust.1 ustawy, jasne jest, że organ był przekonany o wystarczającym załatwieniu wniosku w trybie przepisów kpa, a wydane postanowienie mogło być poddane kontroli instancyjnej. W tej sytuacji uzasadnione jest stanowisko wskazujące na brak kwalifikowanej bezczynności. Z tych powodów na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy.