II OSK 2572/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 848/15 w sprawie ze skargi L. B. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 lipca 2015 r. oddalił skargę L. B. (dalej skarżąca) na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] października 2013 r. Wojewoda Małopolski, działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11 f ust. 1 i 2, art. 11 i art. 12 ust. 1-4, art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687, ze. zm. dalej "specustawa drogowa") udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - rozbudowa ul. [...], drogi wojewódzkiej nr [...], od km 1+807,00 do km 2+015,00 - polegającą na budowie pasa manewrowego, pasa wyłączania, klinowego pasa włączania, chodnika, pobocza, przepustu wraz z przesunięciem rowu, rozbudową odwodnienia ulicznego i przekładką sieci wodociągowej. Pismem z 25 listopada 2013 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Małopolskiego w części dotyczącej "zjazdu z ul. [...] przez wydzieloną działkę nr [...] na prywatną działkę [...]" z uwagi na rażące naruszenie prawa. Decyzją z [...] listopada 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku skarżącej, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2015 r. utrzymał w mocy swoje uprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że kwestionowana decyzja Ministra Infrastruktury oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Małopolskiego nie są obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: Kpa). Organ wskazał, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, w ramach przedmiotowej inwestycji drogowej nie jest budowany zjazd, a jedynie przebudowywany jest istniejący zjazd publiczny w km 1+894 na działkę nr [...], która nie stanowi własności skarżącej. Zjazd jest częścią pasa drogowego, jako że stanowi on połączenie drogi z nieruchomością, która graniczy z pasem drogowym i do której zjazd jest zaprojektowany. Wyjaśnił, że w ramach zezwolenia na realizację inwestycji drogowej możliwa jest budowa lub przebudowa zjazdów, jako obiektów budowlanych znajdujących się w pasie drogowym, który wyznaczony jest liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (określonymi na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Organ stwierdził, że skarżąca nie posiada interesu prawnego uprawniającego do podnoszenia zarzutów dotyczących nieruchomości innych podmiotów, gdyż interes właścicieli konkretnych nieruchomości co do kwestionowania decyzji przesądzających o przebiegu inwestycji liniowych może dotyczyć wyłącznie tych ich odcinków, których przebieg skutkuje bezpośrednią ingerencją w ich prawa podmiotowe - prawo własności. Ponadto zgodnie z zapisami projektu budowlanego, stanowiącego załącznik nr 3 do zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego, działka skarżącej została wywłaszczona pod poszerzenie jezdni (pełna konstrukcja), budowę chodnika i pobocza. W ocenie organu, zakres przedmiotowej inwestycji w sposób jednoznaczny wskazuje, że mieści się ona w przytoczonej wcześniej definicji rozbudowy drogi publicznej, a tym samym zdaniem organu brak jest podstaw do kwestionowania możliwości jej realizacji w oparciu o przepisy specustawy drogowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 3 listopada 2014 r. W skardze zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 21 Konstytucji RP oraz 12 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 1 i 4 specustawy drogowej przez przyjęcie, że zjazd z drogi publicznej do prywatnej nieruchomości jest rozbudową drogi wojewódzkiej uzasadniającą wywłaszczenie innego właściciela i stanowi realizację celu publicznego i to w okolicznościach, gdy wywłaszczony za taki sam zjazd do swej nieruchomości położonej przy tej samej drodze, musi partycypować w kosztach przebudowy drogi wojewódzkiej; zaskarżone orzeczenie stanowi jednocześnie przekroczenie zakresu zasadności wywłaszczenia w kontekście dopuszczalnych podstaw wywłaszczenia oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa przez dowolne, jednostronne i niezgodne z celem ich interpretowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem z 9 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powyższą skargę oddalił. Jak wskazał Sąd I instancji zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015r oraz poprzedzająca ją decyzja tegoż organu z [...] listopada 2014r. wydane zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 Kpa. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.). Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga Zdaniem Sądu I instancji Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo uznał, iż decyzja Wojewody Małopolskiego z [...] października 2013r. nie została dotknięta żadną z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa co skutkować musiało odmową stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji uznał, że prawidłowo w sprawie zastosowano przepisy specustawy drogowej Przedmiotem zatwierdzonego projektu budowlanego jest rozbudowa ul. [...], drogi wojewódzkiej nr [...], od km 1+807,00 do km 2+015,00 - polegająca na budowie pasa manewrowego, pasa wyłączania, klinowego pasa włączania, chodnika, pobocza, przepustu wraz z przesunięciem rowu, rozbudową odwodnienia ulicznego i przekładką sieci wodociągowej. Zamierzeniem inwestycyjnym objęte jest przebudowa istniejącego zjazdu publicznego w km 1+894 na działkę nr [...]. Przy czym zjazd należy traktować jako część pasa drogowego, jako że stanowi on połączenie drogi z nieruchomością, która graniczy z pasem drogowym i do której zjazd jest zaprojektowany. Nie budzi także wątpliwości Sądu, iż w ramach realizacji inwestycji drogowej możliwa jest budowa lub przebudowa zjazdów, jako obiektów budowlanych znajdujących się w pasie drogowym, który wyznaczony jest liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (określonymi na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Według art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.; dalej udp) - zjazdem jest połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdefiniowanie pojęcia "zjazd" w ustawie o drogach publicznych i w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U z 2016 r. poz 124) , nie budzi jakichkolwiek wątpliwości. Jak wskazuje przywołane rozporządzenie- przez zjazd rozumie się część drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; przy czym zjazd nie jest skrzyżowaniem (§ 3 pkt 12 rozporządzenia). Sąd I instancji podzielił również stanowisko organu, iż skarżąca jako, że nie jest właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie może skutecznie podnosić zarzutów dotyczących tejże nieruchomości, z uwagi na brak w tym zakresie interesu prawnego. Odnosząc się do kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącej należy wskazać, iż jak wynika z akt postępowania administracyjnego działka skarżącej([...]) została wywłaszczona pod poszerzenie jezdni (pełna konstrukcja), budowę chodnika i pobocza i w tym zakresie prawidłowo zastosowano przepisy specustawy drogowej zaś interes skarżącej nie został naruszony. W ocenie Sądu bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 21 Konstytucji RP, bowiem gwarantowane prawo własności może być ograniczone zgodnie z warunkami określonymi w art. 64 ust 1 ustawy zasadniczej. Realizacja celu publicznego , a temu służy specustawa drogowa ma gwarantować, iż nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym a ingerencją w konstytucyjne prawo własności. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 12 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej w zw. z art. 21 Konstytucji RP przez naruszenie uzasadnionego interesu osoby trzeciej i przyjęcie, że zjazd z drogi publicznej na prywatną nieruchomość, która właściciel chce przeznaczyć na prywatną sieć handlową, stanowi realizację celu publicznego i uzasadnia wywłaszczenie właściciela sąsiedniej nieruchomości na budowę takiego zjazdu po jego nieruchomości i takie wywłaszczenie nie jest dokonywane z rażącym naruszeniem prawa, przez przyjęcie, iż skarżąca jako właściciel wywłaszczony niezgodnie z celami opisanej ustawy nie ma interesu prawnego w skarżeniu opisanej decyzji. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zarzut skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony. Po pierwsze należy zaznaczyć, że w świetle przepisów specustawy drogowej, organy nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Regulacja zawarta w art. 11a ust. 1, art. 11e oraz art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granice pasów drogowych. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji, w szczególności kierując się kryterium wpływu inwestycji drogowej na wartość nieruchomości przylegających do drogi. Rolą orzekającego w sprawie organu tj. Wojewody Małopolskiego było sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. sygn. II OSK 1730/14). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zaprojektowanie zjazdu czy tez jego przebudowa lub rozbudowa, w sposób oczywisty od strony formalnoprawnej mieści się w pojęciu inwestycji drogowej w rozumieniu art. 1 ust. 1 specustawy drogowej. Treść wskazanego przez Sąd I instancji art. 4 pkt 8 udp przesądza o tym jednoznacznie. Poprawa parametrów istniejących zjazdów publicznych i ich rozbudowa ma na celu zwiększenie bezpieczeństwa przyszłych uczestników ruchu drogowego i uzasadnia przejęcie prywatnych nieruchomości w ramach zezwolenia realizacyjnego. Jest to bowiem dokonywane w interesie publicznym. Należy zatem w całości podzielić stanowisko Sądu I instancji, że objęcie działki nr [...] zezwoleniem realizacyjnym w żadnej mierze nie nastąpiło z rażącym naruszeniem wskazanych w skardze przepisów, skoro zakres prac budowlanych projektowanych na ww. działce był związany z urządzeniem pasa drogowego. W konsekwencji dopuszczalne było przejęcie nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej. W żadnym razie nie może być w takiej sytuacji mowy o niedopuszczalnej ingerencji wywłaszczeniowej w rozumieniu art. 21 Konstytucji. Dodatkowo, co nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji podobnie jak organ nadzorczy uznał, że działka skarżącej została wywłaszczona pod poszerzenie jezdni (pełna konstrukcja), budowę chodnika i pobocza, co tym bardziej czyni zarzut naruszenia art. 12 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 11f ust, 1 pkt 4 specustawy drogowej całkowicie bezzasadnym. Sąd I instancji prawidłowo dokonał oceny legalności zezwolenia realizacyjnego w granicach interesu prawnego skarżącej i przejęcia od niej działki nr [...]. Skarżąca nie ma natomiast interesu prawnego do kwestionowania sytuacji prawnej działki nr [...], ponieważ nie dysponuje żadnym prawem rzeczowym do tej nieruchomości. Na marginesie należy zauważyć, że sytuacja, kiedy wskutek inwestycji publicznej, zrealizowanej z wykorzystaniem uprawnienia wywłaszczeniowego, inny podmiot uzyskuje szczególną korzyść (ulepszenie lokalizacyjne) nie jest czymś nadzwyczajnym uzasadniającym uznanie, że doszło do rażącego naruszenia praw osób wywłaszczanych. O takiej sytuacji można by mówić, jeżeli doszłoby do wywłaszczenia nieruchomości bezpośrednio na rzecz innego podmiotu prywatnego. Odniesienie szczególnych korzyści w związku z realizacją inwestycji drogowej powoduje, że gmina ma możliwość zastosowania instytucji opłat adiacenckich, a zarządca drogi instytucji partycypacji prywatnego inwestora na podstawie art. 16 ustawy o drogach publicznych, natomiast osoba pozbawiona własności jest chroniona prawem do słusznego odszkodowania. Wobec tego, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.