IV SAB/Wr 141/15

|Sygn. akt IV SAB/Wr 141/15 | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , Dnia 9 lipca 2015 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący, , Sędzia NSA Henryk Ożóg, , Sędziowie, Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, , , Protokolant, starszy referent Katarzyna Leśniowska, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r., sprawy ze skargi Fundacji A, na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, , zobowiązuje Okręgową Radę Adwokacką we W. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 30 kwietnia 2015 r. w terminie 14 dni od daty, otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy;, stwierdza, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;, zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem, zwrotu kosztów postępowania sądowego., Fundacja A we W. skierowała do Okręgowej Rady Adwokackiej (dalej : ORA) wniosek z dnia 30 kwietnia 2015r. o udostępnienie informacji poprzez przesłanie kserokopii lub skanu (na adres (...) umowy/umów cywilnoprawnej zawartej w roku 2013 przez Samorząd adwokacki z wicedziekanem Okręgowej Rady Adwokackiej we W. adw. J. K., której/których przedmiotem było odpłatne (z majątku samorządu zawodowego) przeprowadzenie zajęć z aplikantami adwokackimi z uwzględnieniem odmowy prywatności co do miejsca zamieszkania, nr dowodu osobistego lub PESEL czy numer konta bankowego wierzyciela. W piśmie z dnia 4 maja 2015r,. ORA poinformowała Fundację A, że rachunki i umowy wystawione przez osoby szkolące członków samorządu nie stanowią informacji publicznej, dlatego żądane kserokopie umów nie zostaną udostępnione. Ponadto wskazane zostało, że pismo niniejsze nie jest decyzją. Nie można bowiem wydawać decyzji, jeśli sprawa nie dotyczy informacji publicznej, czyli nie dotyczy faktów (art. 16 ust. 1 ustawy). Pismem z dnia 12 maja 2015r. Fundacja A we W. (dalej: skarżąca) złożyła skargę na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 30 kwietnia 2015r. wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż żądana informacja dotyczy majątku samorządu zawodowego (adwokatury) utworzonego przez państwo w drodze ustawy. Kształcenie aplikantów adwokackich przez samorząd nie stanowi sfery prywatnej, ale jest realizacją ustawowego zadania tego samorządu zawodowego (art. 3 ust.1 pkt 4) ustawy Prawo o adwokaturze). Samorząd zawodowy sprawuje zarząd majątkiem i rozporządza nim (pkt 6). Organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji ze względu na jego status (samorząd zawodowy), co wprost wynika z art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Żądane umowy stanowią oświadczenie woli złożone przez samorząd zawodowy i są także dokumentem w rozumieniu art. 61 ust. 2 zd. 1 Konstytucji, w której sytuacji organ pozostaje bezczynny. W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Adwokacka wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przy tym wskazano na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2006r. sygn. akt I OSK 928/05, w którym w tezie 2 tego orzeczenia Sąd stwierdził, że pismo informacyjne o tym, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Przedmiot postępowania sądowego w sprawie stanowiła skarga na bezczynność organu samorządu zawodowego w udostępnieniu informacji publicznej. Dostęp do takiej informacji reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm.) zwana dalej ustawą. Fundacja A we W. zwróciła się w trybie tej ustawy do Okręgowej Rady Adwokackiej we W. (ORA) z żądaniem udostępnienia informacji publicznej – umowy (umów) cywilnoprawnej zawartej w roku 2013 przez samorząd adwokacki z wicedziekanem tej Rady. W odpowiedzi z dnia 4 maja 2015r., na powyższy wniosek, ORA wskazała, że rachunki i umowy zawierane przez osoby szkolące członków samorządu nie stanowią informacji publicznej i nie mogą być udostępnione. W związku z tym, odwołując się do przepisów ustawy, należy wskazać, że zgodnie z jej art. 1 ust. 1 informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne przewidziano w Konstytucji RP w art. 61. Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów nie tylko władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, ale i organów samorządów gospodarczych i zawodowych przewidziano także w 4 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Czynności podejmowane przy realizacji tych zadań i dokumenty wytworzone w związku z nimi nie mogą mieć charakteru prywatnego. Na podstawie przepisów ustawy można wyróżnić dwie kategorie informacji: - informacje publiczne - informacje prywatne. Informacja prywatna obejmuje sprawy niepubliczne, osobiste, intymne (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne) a także informacje, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste. Tym samym, jeśli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nawet jeśli znajduje się w aktach postępowania prowadzonego przez organ publiczny, to nie podlega ona udostępnieniu. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 635 dalej: ustawa o adwokaturze) adwokaci zorganizowani są na zasadach samorządu zawodowego zwanego dalej "Samorządem adwokackim". Zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest : 1) tworzenie warunków do wykonywania ustawowych zadań adwokatury; 2) reprezentowanie adwokatury i ochrona jej praw; 3) sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata; 4) doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich; 5) ustalanie i krzewienie zasad etyki zawodowej oraz dbałość o ich przestrzeganie; 6) sprawowanie zarządu majątkiem samorządu adwokackiego i rozporządzanie nim. Wskazać należy nadto, że w art. 6 ustawy ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Świadczy o powyższym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Art. 6 ust. 1 ustawy ustala zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji do rzędu informacji publicznej decyduje treść i charakter żądanej informacji. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ustawy), w szczególności o zasadach funkcjonowania organów samorządów zawodowych (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy) oraz majątku publicznego, w tym o majątku samorządów zawodowych (art. 6 pkt 5 lit. c ustawy). Nie ulega wątpliwości, że samorząd adwokacki realizuje zadania publiczne, o których mowa w art. 3 pkt 4 i 6 ustawy o adwokaturze, a sposób w jaki te zadania są realizowane nie może być uznany za działanie o charakterze innym niż publiczny. Umowa zaś jest tego rodzaju czynnością, która charakteryzuje sposób realizacji tych zadań. Warto przypomnieć w tym miejscu, że wiąże się ona z majątkiem samorządu zawodowego, a niezależnie od tego świadczy o sposobie realizacji jednego z istotnych zadań tego samorządu jakim jest szkolenie aplikantów. Tym samym nie ulega wątpliwości publiczny charakter tej czynności. Można tu dodać, co słusznie zauważa skarżąca, że w świetle Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji publicznej obejmuje dostęp do dokumentów, które w art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej nie zostały ograniczone do dokumentów urzędowych jak to uczyniła ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zatem "dokument" jako pojęcie szersze w Konstytucji obejmie niewątpliwie i tego rodzaju czynności jak umowy cywilnoprawne. W rozpatrywanej bowiem sprawie nie sposób byłoby przyjąć, że umowa zawarta pomiędzy samorządem adwokackim a jednym z jego członków ma charakter informacji prywatnej, co wykluczałoby możliwość skutecznego żądania jej udostępnienia i zastosowania do żądania uprawnionego przepisów ustawy. Domaganie się zatem przez skarżącą dostępu do informacji – umowy/umów cywilnoprawnych zawartych przez samorząd adwokacki wicedziekanem Okręgowej Rady Adwokackiej we W., które stanowiły informację publiczną, powodowało, że organ dysponujący nią miał obowiązek jej udostępnienia, bądź odmowy udostępnienia, jeżeli - jego zdaniem - stały temu na przeszkodzie przepisy prawa (art. 5 ustawy). Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej musi przybrać formę decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno - technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 ustawy dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Mając na uwadze powyższe regulacje przyjąć należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ustawy - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno - technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest możliwe postawienie organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, w szczególności zaś, gdy nie istnieje i wobec tego organ jej nie udostępnia, a także nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu organu, a rozstrzygnięcie określone w art. 16 ust. 1 ustawy jest wydawane, gdy istniejąca informacja nie może być udostępniona. W braku takiej informacji organ nie ma zatem obowiązku wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia, lecz powinien poinformować wnioskodawcę o braku żądanej informacji. Takie pismo informujące ma postać czynności materialno - technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni organ od zarzutu bezczynności. Nieudostępnienie informacji i brak stosownej decyzji stanowi bezczynność podmiotu zobowiązanego. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, stąd koniecznym stało się zobowiązanie Okręgowej Rady Adwokackiej we W. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 30 kwietnia 2015r., w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. O powyższym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012r. poz. 270 ze zm.- dalej p.p.s.a). Jednocześnie zdaniem Sądu, niniejsza bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenie prawa bowiem zachowanie adresata wniosku w konkretnej sprawie świadczyło wyłącznie o błędnym interpretowaniu prawa,. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.