II GSK 3098/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek Protokolant Beata Cisek - Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 421/15 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zezwolenia oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 lipca 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 421/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Burmistrz Miasta L. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., działając m.in. na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12, ust. 13 w zw. z ust. 3, art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), wymierzył M. J. karę pieniężną w wysokości 33.600 zł za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w L. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, w związku z umieszczeniem w nim tymczasowego obiektu budowlanego - ogródka piwnego - o łącznej powierzchni 42,00 m2 w terminie od dnia 1 września 2013 r. do dnia 16 września 2013 r., tj. 16 dni. Organ stwierdził, że zgodnie z posiadaną dokumentacją fotograficzną ogródek piwny pozostawał usytuowany w pasie drogowym do dnia 16 września 2013 r., natomiast decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, została wydana na okres od dnia 1 czerwca 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2013 r. Po rozpatrzeniu odwołania strony od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymało ją w mocy, wyjaśniając, że postępowanie dotyczyło okresu następującego po dniu, w którym upłynął termin objęty zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, do dnia faktycznego zwolnienia fragmentu pasa drogowego. M. J. nie kwestionował ani faktu, że zajmował pas drogowy ani ustalonej przez organ powierzchni pasa drogowego, skupiając się na wywodzie dotyczącym bezpodstawności terminu przyjętego w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. M. J. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając organowi m.in. zaniechanie poinformowania go o przekroczeniu okresu zajmowania pasa drogowego na podstawie wcześniej wydanej decyzji, a zamiast tego ograniczenie się do dokumentowania kolejnych dni przekroczenia terminu, w celu doprowadzenia do sytuacji, w której skarżący będzie literalnie zobowiązany do zapłaty jak najwyższej opłaty karnej. Zdaniem skarżącego, teren, na którym znajdował się prowadzony przez niego ogródek, w żaden sposób nie jest wykorzystywany przez nikogo na cele związane z obsługą ruchu drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 lipca 2015 r., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że organ nie musi przypominać czasowym użytkownikom pasa drogowego o upływie terminu, na jaki uzyskali zezwolenie na jego zajęcie. Sąd I instancji zauważył następnie, że ze znajdujących się w aktach sprawy rysunków – map terenu, jak również wykonanych w okresie od 1 do 16 września 2013 r. zdjęć ogródka wynika, że został on umieszczony w przeważającej części na obszarze pasa zieleni oddzielającego jezdnię od chodnika oraz, w niewielkiej części, na chodniku. Widać na nich, jaki jest przebieg linii granicznych pasa drogowego ul. [...], jak również, że obiekt w całości znajduje się w pasie drogowym tej ulicy. Sąd I instancji uznał zatem, że ogródek piwny skarżącego znajdował się w pasie drogowym. Sąd I instancji uchylił jednak zaskarżoną decyzję z powodu wątpliwości co do prawidłowego ustalenia wysokości kary za zajęcie pasa drogowego z uwzględnieniem kwalifikacji umieszczonego w pasie drogowym obiektu. M. J. złożył od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 421/15 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji w celu wzruszenia wadliwych poglądów prawnych zawartych w zaskarżonym wyroku, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na: a. błędnym zastosowaniu przepisu art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej za przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego, b. naruszenie zasad "dobrej administracji" poprzez zaniechanie poinformowania skarżącego o przekroczeniu okresu zajmowania pasa drogowego na podstawie wcześniej wydanej decyzji, a zamiast tego ograniczenie się do dokumentowania kolejnych dni przekroczenia terminu, w celu doprowadzenia do sytuacji, w której skarżący będzie literalnie zobowiązany do zapłaty jak najwyższej opłaty karnej. Skarżący postawił również zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanu faktycznego, który organ ustalił, bez dostatecznie wnikliwego rozważenia całości materiału dowodowego w sprawie, tj. niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i w konsekwencji nieuzasadnione i aprioryczne przyjęcie, że zajmowany przez skarżącego teren stanowił pas drogowy, gdy rzeczywiście wskazany teren w żaden sposób nie był wykorzystywany przez nikogo na cele związane z obsługą ruchu drogowego, tj. jak sam Sąd I instancji wskazał i tu cyt. "że ze zdjęć ogródka we wskazanym zakresie wynika, iż został on umieszczony w przeważającej części na obszarze pasa zieleni oddzielającego jezdnię od chodnika oraz w niewielkiej części, na chodniku". Co zdaniem Sądu I instancji jednoznacznie wskazywało, że ogródek piwny prowadzony przez skarżącego w całości znajdował się w pasie drogowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych określenie "pas drogowy" oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Natomiast, teren na którym posadowiono ogródek piwny, w żaden sposób nie jest wykorzystywany przez zarządcę drogi w sposób pozwalający traktować go jako pas drogowy. Aby udowodnić, że dany obiekt znajdował się w pasie drogi publicznej, należy w pierwszej kolejności na mapie geodezyjnej wykazać, jaki jest przebieg granic pasa drogowego. Na tak przygotowanej mapie winna zostać przedstawiona kolizja umieszczonego w pasie obiektu z liniami granicznymi pasa. Jednakże Sąd I instancji bez należytego zbadania tej kwestii przesądził, że ogródek piwny został posadowiony w pasie drogowym. Skarżący podkreślił, że organowi z urzędu znany był fakt wygasania dotychczas wydanej zgody na zajęcie pasa drogowego. W ocenie skarżącego, działania organu były ukierunkowane na nałożenie na niego kary za zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego postępowanie zostało formalnie wszczęte dopiero po zakończeniu okresu przekroczenia zajmowania pasa drogowego, pomimo tego, że od 2 września organ, bez wiedzy skarżącego czynił w tej sprawie ustalenia. Skarżący podniósł, że nic nie stało na przeszkodzie temu, aby po przeprowadzonej kontroli organ zawiadomił skarżącego o stwierdzonym przekroczeniu, dając mu tym samym możliwość natychmiastowego usunięcia ogródka z pasa drogowego. Organ nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Burmistrz Miasta L. zezwolił I. J. na zajęcie fragmentu pasa drogowego drogi gminnej – ul. [...] w okresie od 1 czerwca 2013 r. do 31 sierpnia 2013 r. W decyzji określono, że zezwolenie dotyczy pasa chodnika wykorzystywanego pod tymczasowy obiekt budowlany – ogródek piwny o powierzchni 42 m2. Należy podkreślić, że powyższa decyzja została wydana na wniosek strony, która zwróciła się z prośbą "o pozwolenie na ustawienie ogródka piwnego w pasie drogowym". Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. organ zmienił decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. poprzez wpisanie M. J. jako podmiotu, któremu udzielono zezwolenie. W świetle powyższego nie można zgodzić się ze skarżącym, że organ nieprawidłowo ustalił, iż w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei art. 4 pkt 22 tej ustawy stanowi, że zieleń przydrożna to roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Nie ulega zatem wątpliwości, że w skład pasa drogowego wchodzi nie tylko droga, ale również chodnik oraz pas zieleni oddzielający drogę od chodnika. Należy podkreślić, że takiego rozumienia pasa drogowego nie kwestionował również skarżący, gdy składał wniosek o zmianę zezwolenia na zajęcia pasa drogowego oraz gdy zajmował pas drogowy na podstawie zezwolenia z dnia [...] lipca 2013 r. (zmienionego w dniu [...] sierpnia 2013 r.). Dopiero po nałożeniu na niego kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego po upływie terminu określonego w zezwoleniu zaczął kwestionować ustalony przez organy stan faktyczny w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji, że organ prawidłowo ustalił, iż zajęty przez skarżącego teren stanowił fragment pasa drogowego. Z tej przyczyny zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz zarzut naruszenia art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych nie zasługiwały na uwzględnienie. Odnosząc się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia "zasad dobrej administracji", należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają przede wszystkim przytoczone podstawy skargi – wskazane w skardze konkretne przepisy prawa materialnego i procesowego, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie może więc z urzędu rozpatrywać i uwzględnić naruszeń tych przepisów prawa, które nie zostały bezpośrednio i wyraźnie określone w skardze kasacyjnej. Postawienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia zasad "dobrej administracji" nie czyni zadość obowiązkowi przytoczenia sprecyzowanych podstaw kasacyjnych, tzn. określonych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd I instancji. Tak postawiony zarzut nie mógł zatem zostać poddany kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.