II SA/Rz 1409/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Jacek Surmacz WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...] utrzymująca w mocy – na skutek odwołania Gminy Miasto [...] - decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości, powołująca w podstawie prawnej art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), określanej w dalszej części jako "K.p.a." oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". Wymienioną decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. Starosta [...] - wyznaczony przez Wojewodę [...] do rozpatrzenia sprawy - orzekł o zwrocie na rzecz M. Ż. nieruchomości położonej w R. obr. [...] oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 508 o pow. 0,3959 ha (powstałej w miejsce działki nr 107/2 obręb [...]), stanowiącej obecnie własność Gminy Miasta [...], zobowiązując jednocześnie M. Ż. do zwrotu tytułem zwaloryzowanego odszkodowania należności w kwocie 94 456 zł w dziesięciu równych rocznych ratach. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia było ustalenie, że na mocy umowy z dnia 21 sierpnia 1986 r. (rep. A nr [...] z 1986 r.) M. Ż. sprzedała Skarbowi Państwa nieruchomość stanowiącą działkę nr 107/2 o pw. 0,3938 ha za cenę 1 420 202 zł. Z kolei decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r. Nr [...] ustalona została lokalizacja inwestycji pod nazwą: osiedle mieszkaniowe "[...]" w R. Z uwagi na brak odnalezienia załącznika graficznego Nr 1 do tej decyzji, jak też decyzji w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego na budowę osiedla mieszkaniowego [...] w R., ustalenie, że przedmiotowa nieruchomość nabyta została przez Skarb Państwa na cel publiczny, jak też, że nabycie to nastąpiło w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dokonane zostało na podstawie innych dowodów tj. zarówno z dokumentów, jak i dowodów ze źródeł osobowych. Oględziny przedmiotowej nieruchomości wykazały, że jest ona niezabudowana, nieużytkowana, porośnięta zielenią nieurządzoną – wysokimi trawami. Stwierdzając zaistnienie wszystkich określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami przesłanek zwrotu nieruchomości, Starosta [...] orzekł o tym wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Odwołanie złożyła od niej Gmina Miasto [...] podnosząc, że nabycie działki, której dotyczy sprawa nie nastąpiło w związku z wywłaszczeniem. W umowie sprzedaży nie wskazano bowiem na cel publiczny nabycia, zaś art. 8 ustawy, na podstawie której nabycie to nastąpiło miał ogólne brzmienie i nie wskazywał na konieczny związek z wywłaszczeniem. Strona zakwestionowała także ustalenie celu nabycia w oparciu o decyzję z dnia [...] kwietnia 1987 r., a zatem wydaną już po dacie sprzedaży w trybie obrotu cywilnoprawnego. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Po zacytowaniu przepisów u.g.n. regulujących kwestię zasad zwrotu wywłaszczanych nieruchomości organ przyznał, że w treści aktu notarialnego umowy sprzedaży brak jest wyraźnego wskazania, na jaki cel nieruchomość, której sprawa dotyczy została nabyta, co jednak nie przesądza z góry, że nie mają w tym wypadku zastosowania regulacje rozdziału 6 działu III u.g.n. Organ I instancji przeprowadził bowiem stosowne postępowanie dowodowe. I tak z przesłuchań świadków, wnioskodawczyni oraz dokumentacji dotyczącej nabycia przez Skarb Państwa sąsiednich działek wynika, że działka nr 107/2 podlegała wywłaszczeniu, a celem jego była budowa osiedla mieszkaniowego [...] w R. Konkluzja taka jest uzasadniona, zwłaszcza gdy weźmie się pod uwagę fakt niewątpliwego wywłaszczenia działek sąsiednich do niej. Nie budzi także wątpliwości fakt braku realizacji na przedmiotowej nieruchomości celu wywłaszczenia. Nieruchomość ta jest bowiem niezabudowana, nieużytkowana, porośnięta nieurządzoną zielenią. Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania Wojewoda wskazał, że niektóre z nieruchomości sąsiednich w stosunku do przedmiotowej działki, wobec których orzeczono już o zwrocie, zostały również wywłaszczone przed wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 1987 r. Gmina Miasto [...], nie zgadzając się z tą decyzją, zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania. Skarga zarzuca naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez uznanie, że podlega zwrotowi nieruchomość nabyta przez Skarb Państwa w chwili, gdy nieruchomość ta nie była niezbędna temu podmiotowi na cel wywłaszczenia. Strona skarżąca podkreśliła, że skoro strony umowy sprzedaży nie wskazywały w niej celu nabycia, to oznacza, że perspektywa wywłaszczenia na tamtą chwilę nie istniała. Ponadto, skoro nieruchomość została objęta przeznaczeniem pod cel publiczny już po nabyciu jej przez Skarb Państwa, to nabycie nie nastąpiło na cel publiczny w perspektywie wywłaszczenia i nie odnosi się do niej art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 15 czerwca 2015 r. M. Ż. również wniosła o oddalenie skargi, kwestionując stanowisko Gminy, że cel wywłaszczenia musiał być określony bezpośrednio w treści aktu stanowiącego podstawę nabycia nieruchomości. Zdaniem uczestniczki postępowania, nie ma także znaczenia fakt wywłaszczenia nieruchomości w drodze umowy, a nie decyzji wywłaszczeniowej. Wymieniona wskazała także, iż wbrew zarzutom Gminy, cel wywłaszczenia ustalony został nie tylko w oparciu o decyzję lokalizacyjną z dnia [...] kwietnia 1987 r., ale także na podstawie innych dokumentów i dowodów ze źródeł osobowych. Niezależnie jednak od tego, sam fakt, że nabycie nieruchomości wyprzedziło wydanie wskazanej decyzji w żaden sposób nie świadczy, by nieruchomość nie została nabyta na cel publiczny i nie pozbawia możliwości jej zwrotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wydawane przez organy decyzje mieszczą się w zakresie przedmiotowym sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli działalności administracji publicznej, o czym przesądza brzmienie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej następnie "P.p.s.a.". W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) kontrolę tę sąd sprawuje pod kątem zgodności z prawem. Nie każde jednak uchybienie przepisom prawa skutkuje wyeliminowaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, a tylko to wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a. Uchylenie decyzji - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. następuje więc w razie zaistnienia naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza z kolei nieważność decyzji w razie zachodzenia przyczyn nieważności określonych w art. 156 K.p.a. bądź w innych przepisach - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Kontrolując w niniejszym postępowaniu legalność decyzji Wojewody [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] o zwrocie nieruchomości oraz zwrocie w ratach zwaloryzowanego odszkodowania Sąd uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu określonym w powołanym wyżej art. 145 § 1 P.p.s.a., dlatego też oddalił skargę. Kwestię zwrotu nieruchomości reguluje rozdział 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jego unormowania, o czym świadczy już sam tytuł tej części ustawy, dotyczą nieruchomości wywłaszczonych, a zatem sytuacji, gdy doszło do władczego odjęcia prawa własności za odszkodowaniem na podstawie przepisów przedmiotowej ustawy bądź też poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu. Jednakże prawodawca, w art. 216 u.g.n., rozszerzył możliwość zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych we wskazanym rozdziale 6 przedmiotowego aktu również na nieruchomości, których własność nabył Skarb Państwa w trybie, który nie mieści się w pojęciu wywłaszczenia sensu stricte. Przepis ten wylicza w sposób enumeratywny kategorie nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa na podstawie wyszczególnionych w nim aktów prawnych. I tak, w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. prawodawca wskazał, że usytuowane we wskazanym rozdziale 6 działu III u.g.n. przepisy znajdują odpowiednie zastosowanie do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa z 1985 r.". Zacytowany art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. może budzić wątpliwości interpretacyjne wobec tego, że – w przeciwieństwie do treści art. 216 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.g.n. - nie wskazuje on podstaw prawnych, w oparciu o które miały zostać nabyte przez Skarb Państwa nieruchomości. Wobec tak ogólnego brzmienia powołanej regulacji orzecznictwo sądowe przyjęło zgodnie, że swym zakresem obejmuje on nie tylko formę administracyjną nabycia nieruchomości w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu, ale także formę cywilnoprawną tj. umowy. Równocześnie orzecznictwo to przesądziło, że nie wszystkie nieruchomości nabywane przez Skarb Państwa na zasadach cywilistycznych w trakcie obowiązywania ustawy z 1985 r. mogły korzystać z przewidzianego w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. rozwiązania. Przyjmuje ono mianowicie, że hipotezą wskazanego przepisu nie były objęte sytuacje nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej bez żadnego związku z celami wywłaszczenia nieruchomości na określony cel publiczny. W przypadku więc nabycia w formie cywilnoprawnej konieczne jest powiązanie tego faktu z realizacją danego celu publicznego [por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 16.10.2009 r. I OSK 37/09, wyrok NSA z 2.02.2012r. I OSK 278/11, wyrok NSA z 5.12.2012 r. I OSK 2491/12, publ. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl]. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że nieruchomość – działkę nr 107/2 (obecnie oznaczoną numerem 508) M. Ż. sprzedała Skarbowi Państwa wraz ze znajdującymi się na niej składnikami roślinnymi za cenę 1 420.202 zł w oparciu o art. 8 ustawy z 1985 r. Przesądza o tym jednoznaczne brzmienie § 3 zawartej w formie aktu notarialnego umowy z dnia 21 sierpnia 1986 r. (rep. A nr [...]). Wobec powyższego, dla ustalenia istnienia przesłanek zwrotu tej nieruchomości konieczne było wyjaśnienie, czy fakt zawarcia przedmiotowej umowy pozostawał w związku z realizacją przez Skarb Państwa jakiegoś celu publicznego. Ustalenie tej okoliczności było w warunkach niniejszej sprawy utrudnione, bowiem w wymienionej umowie brak było powołania się na taki cel. Ponadto, nie zachowały się wymienione w treści umowy porozumienie sporządzone w Wydziale Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego [...] z dnia 1 lipca 1986 r. (zawierające ustalenie ceny sprzedaży działki na kwotę 1 350.000 zł) oraz operat szacunkowy sporządzony przez biegłego mgr inż. A. W. z 27 lipca 1986 r. (zawierający oszacowanie składników roślinnych na kwotę 70 202 zł). Nie został także odnaleziony załącznik graficzny nr 1 do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r. nr [...] ustalającej lokalizację inwestycji w postaci osiedla mieszkaniowego "[...]" w R., który określał granice terenu lokalizacji tej inwestycji. Wobec powyższego, Starosta [...] przeprowadził inne dowody, w oparciu o które wywiódł, że działka nr 107/2 została nabyta przez Skarb Państwa dla realizacji wspomnianej wyżej inwestycji. Następnie, ustalając spełnienie dalszych przesłanek zwrotu nieruchomości organ orzekł o powyższym decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. W motywach odwołania od powyższego Gmina Miasto [...] (będąca aktualnie właścicielem przedmiotowej nieruchomości) podniosła, że nabycie nieruchomości na podstawie art. 8 ustawy z 1985 r. nie musiało mieć żadnego związku z wywłaszczeniem. Zgadzając się co do zasady ze stroną, należy podnieść – co już wyżej zaznaczono – że nabycie w formie cywilnoprawnej, o którym mowa w tym przepisie, jeśli łączyło się z realizacją celu publicznego, skutkowało koniecznością przyjęcia zastosowania do niego przepisów o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Odwołanie zwracało też uwagę na niezasadność powołania się przez Starostę na decyzję lokalizacyjną z [...] kwietnia 1987 r. dla uzasadnienia celu publicznego nabycia działki nr 107/2, w sytuacji wydania tej decyzji już po wskazanym nabyciu. W ocenie Gminy, także zeznania świadków i dokumentacja dotycząca nabycia innych okolicznych działek, które miały miejsce po 30 kwietnia 1987 r. nie mogą stanowić dowodu na nabycie działki, której dotyczy niniejsza sprawa, dla budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" w R. W skardze Gmina powtórzyła powyższą argumentację. Dodatkowo podniosła, że brak wskazania w umowie z dnia 21 sierpnia 1986 r. celu kupna przedmiotowej działki jest wystarczającą podstawą do twierdzenia, że nie była ona nabywana w związku z mającym być wszczętym postępowaniem wywłaszczeniowym. W ocenie Sądu, ze stanowiskiem strony skarżącej nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim, trudno przyjąć, że niepodanie w umowie z 21 sierpnia 1986 r. celu nabywania działki nr 107/2 wyklucza w istocie możliwość stwierdzenia, że była nim realizacja określonego celu publicznego. Słusznie zatem Starosta [...] prowadził postępowanie w kierunku znalezienia innych dowodów mogących wskazywać na istnienie takiego celu, a obowiązki w tym zakresie spoczywały na nim z mocy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Zgodnie z tymi regulacjami, organ powinien bowiem podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia, a po zebraniu wyczerpującego materiału dowodowego zobligowany jest do jego rozpatrzenia w całości. Zdaniem Sądu, także okoliczność, że akt lokalizacyjny miał datę późniejszą od daty nabycia nie przesądza jeszcze, że nie mogło ono nastąpić w związku z przedmiotową lokalizacją, w sytuacji, gdy wskazują na to inne fakty. Mianowicie, ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji wynika, że działki bezpośrednio sąsiadujące z działką nr 107/2 tj. nr 108 (obecnie 532) oraz nr 104 (obecnie 501) oraz działka znajdująca się w dalszej odległości tj. nr 99/2 zostały przez Skarb Państwa nabyte w związku z zamiarem realizacji osiedla mieszkaniowego [...]. Na powyższe wskazują wprost postanowienia stosownych umów w tym przedmiocie (w odniesieniu do tej ostatniej działki zawarta została w dniu 7 kwietnia 1988 r. ugoda). Wskazany cel nabycia nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa wynika także jednoznacznie z wyjaśnień złożonych przez wnioskodawczynię oraz zeznań świadków U. S. i A. M. Zeznania U. S. wskazują, że stanowiące jej własność działki nr 475/4 i 476 (ta ostatnia stanowiąca współwłasność z wnioskodawczynią), znajdujące się w niedalekiej odległości od działki nr 508, także zostały nabyte przez Skarb Państwa w związku z zamiarem budowy osiedla mieszkaniowego [...]. Również A. M. w swoich zeznaniach podała, że stanowiąca jej własność działka nr 507, nabyta przez Skarb Państwa – co istotne – w tym samym dniu, co działka nr 508 tj. 21 sierpnia 1986 r., znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie z tą ostatnią działką, przeznaczona została przez nabywcę dla realizacji celu w postaci wskazanego osiedla mieszkaniowego. Z zeznań A. M. wynika ponadto, że w rozmowach prowadzonych z właścicielami innych działek położonych w dalszym sąsiedztwie działki nr 508 pojawiał się temat w postaci nabycia tych działek pod budowę osiedla mieszkaniowego. Wymienione dowody świadczą niewątpliwie o tym, że działka oznaczona aktualnie numerem 508, tak jak i inne znajdujące się w bliższym i dalszym jej sąsiedztwie nieruchomości, przeznaczona została do realizacji celu publicznego w postaci budowy osiedla mieszkaniowego [...]. Jej nabycie w dniu 21 sierpnia 1986 r. nastąpiło więc w związku z powyższym celem. Przyjęcie odmiennego założenia byłoby, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nielogiczne. Oznaczałoby bowiem, że Skarb Państwa pozyskał tę działkę w związku z zamiarem przeznaczenia jej do innych celów, w sytuacji gdy pozostałe pobliskie nieruchomości przeznaczył pod budowę wskazanego osiedla mieszkaniowego. Przesądzając wystąpienie celu publicznego nabycia działki nr ewid. 508 Starosta [...] ustalił także, co zresztą nie jest w sprawie kwestionowane, że jest ona niezabudowana, nieużytkowana i porośnięta zielenią nieurządzoną tj. wysokimi trawami. Brak jest na niej jakichkolwiek śladów realizacji inwestycji w postaci budowy osiedla mieszkaniowego. Powyższego dokonano w oparciu o przeprowadzone dnia 28 lutego 2014 r. oględziny, jak też dowody osobowe (zeznania świadków). W myśl znajdującego się w rozdziale 6 działu III u.g.n. art. 136 ust. 3 tej ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n. Zgodnie z kolei z brzmieniem art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania, o czym stanowi art. 140 u.g.n. Z uwagi na to, że niewątpliwie - czemu nie przeczy Gmina Miasto [...] - w terminach, o jakich mowa w powołanym art.137 ust. 1 u.g.n., nie wykorzystano nieruchomości – działki oznaczonej obecnie nr 508 na cel publiczny tzn. budowę osiedla mieszkaniowego [...], a nawet nie rozpoczęto związanych z tym prac, należało orzec o zwrocie tej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi – M. Ż., co też rozpoznające niniejszą sprawę organy dokonały, orzekając równocześnie o zwrocie przez wymienioną zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie wynikającej z operatu szacunkowego. Wobec powyższego skargę Gminy Miasto [...] oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a.