II GSK 1560/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant asystent sędziego Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2399/13 w sprawie ze skargi R. K. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 sierpnia 2013 r., nr . w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2399/13, po rozpoznaniu sprawy R. K. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 22 sierpnia 2013 r. nr . w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, oddalił skargę. Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne i prawne. W dniu 14 lutego 2005 r. R. K. (dalej: "skarżący") złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C.(dalej: "ARiMR") wniosek o pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Wnioskodawca ubiegał się o przyznanie pomocy finansowej na budowę płyty obornikowej i zbiornika na gnojówkę, zakup umywalki z pogrzewaczem wody oraz wykonanie gładkich i łatwozmywalnych ścian i podłogi na 12 stoiskach udojowych oraz w pomieszczeniu przeznaczonym do przechowywania mleka. W sprawie zasadności domagania się przez skarżącego drugiej raty pomocy finansowej toczyły się postępowania administracyjne oraz sądowoadministracyjne, które z korzystnym dla skarżącego rezultatem zakończyły się w 2012 r. Pismem z dnia 18 lutego 2013 r. skarżący skierował do Dyrektora Oddziału ARiMR pismo wzywające organ do zapłacenia odsetek od nieterminowej wypłaty drugiej raty płatności. Dyrektor Oddziału ARiMR w piśmie z dnia 16 maja 2013 r. poinformował skarżącego o braku podstawy prawnej do wypłacenia odsetek. Robert Kamiński wniósł odwołanie od powyższego pisma organu. Prezes ARiMR postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2012 r. nr . stwierdził niedopuszczalność odwołania. W ocenie organu skarżący wniósł odwołanie od pisma, w które jest pozbawione cech decyzji administracyjnej, a zatem odwołanie było niedopuszczalne (art. 134 k.p.a.). W myśl tego przepisu organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zdaniem Prezesa ARiMR odsetki są świadczeniem pieniężnym cywilno-prawnym i z tego względu skarżący może dochodzić ich wypłacenia w postępowaniu cywilnym, nie zaś administracyjnym. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżył powyższe postanowienie, zarzucając organowi naruszenie art. 134, art. 104 § 1 art. 138 § 1 i 2 w związku z art. 127 § 1 k.p.a. a także art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, że roszczenie o wypłatę odsetek przysługuje mu w oparciu o przepisy działu III Ordynacji podatkowej, co wynika z treści art. 11 pkt 4 i pkt 5 ustawy z dnia 30 lipca 2003 r. o uruchamianiu środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 166, poz. 1611). Zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Stosownie do art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W myśl art. 11 pkt 4 powołanej ustawy z dnia 30 lipca 2003 r. Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków: 1) pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, 2) krajowych, przeznaczonych na realizację Wspólnej Polityki Rolnej. W świetle ust. 5 do należności, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Sąd pierwszej instancji wspomnianym na wstępie wyrokiem oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd powołując się na art. 127 k.p.a. podkreślił, że odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji. Pismo z dnia 16 maja 2013 r. nie jest decyzją administracyjną, lecz ma charakter wyłącznie informacyjny. Organ poinformował skarżącego o braku podstaw prawnych do pozytywnego załatwienia jego wniosku o wypłacenie odsetek za zaległość w wypłacie przyznanego mu wcześniej decyzją administracyjną świadczenia. Zdaniem Sądu, nie wydając decyzji w sprawie wypłaty odsetek organ nie naruszył art. 104 § 1 k.p.a., gdyż w powołanej ustawie o uruchamianiu środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w tej kwestii. Z treści art. 11 pkt 4 i 5 ustawy wynika dla Prezesa Agencji kompetencja do wydania decyzji administracyjnej ustalającej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej lub środków krajowych przeznaczonych na realizację Wspólnej Polityki Rolnej. Nie można jednak, w ocenie Sądu pierwszej instancji, utożsamiać pojęć nienależnie lub nadmiernie pobranych środków przez producenta rolnego z pojęciem zwłoki organu w wypłacie należności finansowej. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził również naruszenia art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Według Sądu organy administracji publicznej działały w granicach i na podstawie prawa. Wydanie decyzji administracyjnej o przyznaniu odsetek za zaległość w wypłacie dofinansowania bez upoważnienia ustawowego byłoby działaniem organu wykraczającym poza prawo. Odsetki, są świadczeniem cywilno-prawnym. Skarżący ma możliwość wystąpienia z takim żądaniem na drogę postępowania cywilnego. Natomiast brak ustawowej kompetencji dla Prezesa ARiMR do wydania decyzji w przedmiocie odsetek za zwłokę w wypłaceniu rolnikom środków unijnych nie pozwala przyjąć, aby kwestia ta mogła być załatwiona władczym rozstrzygnięciem organu w postępowaniu administracyjnym. W sytuacji, gdy skarżący może dochodzić roszczenia o odsetki od organu w postępowaniu cywilnym nie można mówić o naruszeniu art. 64 ust. 2 Konstytucji RP i określonej w art. 32 ust.1 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa. Skarżący w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") skarżący zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 64 ust. 2 w związku z art. 77 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, a tym samym przyjęcie, iż jedynie organ ma prawo dochodzenia odsetek i orzekania o nich w drodze decyzji administracyjnej, zaś takie prawo nie przysługuje rolnikowi w przypadku braku terminowego wypłacenia należności z tytułu drugiej transzy dotacji. 2) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 104 § 1 k.p.a., a tym samym przyjęcie, iż sprawa dotycząca odsetek od nieterminowo wypłaconej dotacji lub jej transz nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu cywilnym; - art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 134 p.p.s.a. polegające na uznaniu, iż nie jest dopuszczalne wniesienie odwołania od decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie odsetek od niewypłaconej w terminie transzy dotacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro do decyzji Prezesa ARiMR o nienależnie lub nadmiernie pobranych przez beneficjenta środkach stosuje się przepisy Działu III Ordynacji podatkowej to w przypadku zwłoki organu w wypłacie należności finansowych należałoby stosować te same przepisy. Ponadto, jak podkreślono, pismo Prezesa ARiMR z 8 kwietnia 2013 r. zawiera elementy decyzji administracyjnej takie jak: oznaczenie organu, adresat decyzji, rozstrzygniecie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania. Wobec tego, wbrew twierdzeniom organu oraz Sądu pierwszej instancji, wspomniane pismo jest decyzją administracyjną, od której przysługuje odwołanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia, zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.). Istota zarzutów skargi kasacyjnej podniesionych w ramach obu podstaw kasacyjnych sprowadza się do wykazania, że pismo Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 8 kwietnia 2013 r. było decyzją administracyjną, od którego przysługiwało odwołanie, a zatem stwierdzenie przez organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu niedopuszczalności odwołania naruszało prawo. Wobec stwierdzenia przez organ odwoławczy niedopuszczalności odwołania z powołaniem się na przepis art. 134 k.p.a. przesadzenia wymaga kwestia, czy wspomniane pismo Dyrektora Oddziału ARiMR z dnia 16 maja 2013 r., informujące skarżącego o braku podstawy prawnej do wypłacenia odsetek, ma walor decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, akceptujące argumentację organu, iż omawiane pismo nie jest decyzją administracyjną, a zatem zasadnie organ stwierdził niedopuszczalność odwołania od tego pisma, z powołaniem się na art. 134 k.p.a. Przepis art. 107 § 1 k.p.a. określa elementy obowiązkowe decyzji administracyjnej do której należą: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania orzeczenia, oznaczenie stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie odwoławczym, podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji z podaniem stanowiska służbowego. Jak podkreśla się w piśmiennictwie pismo, które zawiera powyższe elementy powinno być zakwalifikowane jako decyzja administracyjna w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., o ile dotyczy sprawy administracyjnej w znaczeniu ustalonym w art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. (por. A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 104 kpa, System Informacji Prawnej LEX 2015). Innymi słowy, stwierdzenie w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji administracyjnej, odnosi się więc tylko do sytuacji, gdy z przepisów prawa materialnego lub innych przepisów prawa wynika upoważnienie do załatwienia sprawy w tej właśnie formie. W przeciwnym razie, mielibyśmy do czynienia z bezzasadnym i niezgodnym z ustawą poszerzeniem zakresu reglamentacji administracyjnej. Natomiast organy administracji publicznej, zgodnie z ogólną zasadą legalizmu określoną w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6 i 7 k.p.a., działają na podstawie i w granicach prawa. Sąd pierwszej instancji trafnie wywiódł brak podstaw dla domagania się przez skarżącego wypłacenia odsetek z powołaniem się na przepisy art. 11 pkt 4 i pkt 5 wspomnianej ustawy z dnia 30 lipca 2003 r., które nie przewidują takiej możliwości. Dlatego organy administracji publicznej, działające w granicach prawa, nie mogły w niniejszej sprawie zastosować tych przepisów. Również sąd jest związany przepisami rangi ustawowej (por. art. 178 Konstytucji RP). Co najwyżej, kwestia niezgodności przepisów art. 11 pkt 4 powołanej ustawy z dnia 30 lipca 2003 r. z Konstytucją RP mogłaby być, przynajmniej teoretycznie, przedmiotem pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Jednakże skarżący nawet nie wnioskował o wystąpienie z takim pytaniem przez sąd administracyjny. Skoro skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega ona oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.) Z wymienionych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.