V SA/Wa 2399/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę W dniu 14 lutego 2005 r. R. K. (zwany dalej skarżącym) złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w C. wniosek o pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej wraz z planem dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów Unii Europejskiej. Wnioskodawca ubiegał się o przyznanie pomocy na budowę płyty obornikowej i zbiornika na gnojówkę, zakup umywalki z podgrzewaczem wody oraz wykonanie gładkich i łatwozmywalnych ścian i podłóg na 12 stanowiskach udojowych, a także w pomieszczeniu do przechowywania mleka. Na mocy decyzji z [...] lutego 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. (zwany dalej Kierownikiem Biura ARiMR lub organem I instancji) przyznał skarżącemu pomoc finansową na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W dniu 13 lipca 2006 r., producent rolny złożył w Biurze Powiatowym w C. oświadczenie zgodnie, z którym potwierdził, iż zrealizował w terminie określone w planie dostosowania przedsięwzięcia oraz że gospodarstwo osiągnęło żywotność ekonomiczną na poziomie co najmniej 4 EJW. Następnie organy ARiMR w dniach 8 i 23 sierpnia 2006 r. przeprowadziły wizytację w gospodarstwie wnioskodawcy, która wskazała na określone uchybienia. Zawiadomieniem z 5 września 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia decyzji z [...] lutego 2006r. i w konsekwencji decyzją z [...] listopada 2006r. uchylił w całości ww. decyzję o przyznaniu pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (zwany dalej: Dyrektorem Oddziału ARiMR, organem odwoławczym lub II instancji) w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z [...] czerwca 2007 r. utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 listopada 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1797/07 oddalił skargę. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego, wyrokiem z 9 września 2008r., sygn. akt II GSK 324/08 uchylił wyrok Sądu z 23 listopada 2007r. oraz stwierdził nieważność decyzji organu I i II instancji. Dyrektor Oddziału ARiMR działający z upoważnienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wszczął zawiadomieniem z 16 lipca 2009r. z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych z tytułu dostosowania gospodarstw rolnych do standardów UE. Następnie decyzją z [...] listopada 2009r. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 23.855,25 zł. W dniu [...] lutego 2010r. po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezes ARiMR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] listopada 2009r. o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu dostosowania gospodarstwa rolnego do standardów UE. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 września 2010r. Sygn. akt V SA/Wa 940/10 oddalił skargę. Natomiast w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej R. K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 lutego 2012r., sygn. akt II GSK 66/11 uchylił wyrok Sądu I instancji z 1 września 2010r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 kwietnia 2012r., sygn. akt V SA/Wa 572/12 uchylił decyzję Prezesa ARiMR z [...] lutego 2010r. W dniu 31 lipca 2012r. Prezes ARiMR wydał decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji. Pismem z 18 lutego 2013r. skierowanym do Dyrektora Oddziału ARiMR skarżący złożył wezwanie do wydania decyzji w przedmiocie zapłaty odsetek od nieterminowej wypłaty drugiej raty płatności. Pismem z 8 kwietnia 2013r., powołując się na art. 37 § 1 i następne ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, dalej: k.p.a.) skarżący złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Natomiast Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2013r. po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Oddziału ARiMR uznał zażalenie za nieuzasadnione. W międzyczasie w odpowiedzi na pismo skarżącego z 18 lutego 2013r. Dyrektor Oddziału ARiMR pismem z [...] maja 2013 r. udzielił pisemnej odpowiedzi. Pismem z 28 maja 2013r. skarżący złożył odwołanie od pisma (decyzji) Dyrektora Oddziału ARiMR z 1[...] maja 2013r. Prezes ARiMR postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2012r. stwierdził niedopuszczalność odwołania od ww. pisma z [...] maja 2013r. W treści postanowienia organ krótko opisał stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że odwołanie zostało wniesione od pisma z [...] maja 2013 r. w którym Dyrektor Oddziału ARiMR udzielił skarżącemu odpowiedzi dotyczącej odmowy wypłaty odsetek od nieterminowej wypłaty drugiej raty płatności z tytułu dostosowania gospodarstw do standardów UE. Wyjaśnił także, że w przypadku wystąpienia skarżącego z żądaniem o charakterze cywilno-prawnym organ nie jest właściwy do rozstrzygania w tej sprawie w formie decyzji. Prezes ARiMR stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie brak jest decyzji administracyjnej, a co za tym idzie nie można od niej skutecznie wnieść odwołania. Tym samym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 134 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie postanowienia z [...] sierpnia 2013r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie norm prawa procesowego, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 134 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie oraz w konsekwencji wydanie postanowienia w sprawie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania, gdy tymczasem organ ten powinien ją załatwić poprzez wydanie stosownej decyzji; 2. art. 104 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ załatwienia sprawy w sposób przewidziany w tym przepisie; 3. art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 w związku z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ rozpoznania sprawy w jednej z alternatywnie określonych w ustawie sposobów – jako oczywista konsekwencja błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie wydał decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., a także z ostrożności procesowej skarżący podniósł zarzut naruszenia norm prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnie i ich niezastosowanie, które to naruszenia skutkowały wydaniem rozstrzygnięcia na jego niekorzyść, tj.: 4. art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. nr 78, poz.483 ze zm., dalej Konstytucja RP) poprzez odmowę wypłaty odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie II raty płatności, a przez to doprowadzenie do naruszenia jednej z podstawowych praw konstytucyjnych obywatela, którym jest prawo do własności i innych praw majątkowych, do których należy prawo do naprawienia szkody w postaci wypłaty odsetek ustawowych. W uzasadnieniu wskazał, że przysługuje mu roszczenie odszkodowawcze (w postaci odsetek) w oparciu o przepisy działu III Ordynacji podatkowej, co wynika z treści art. 11 pkt 4 i 5 ustawy o uruchamianiu środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej z 30 lipca 2003r. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania prowadzącego do oceny, czy zaskarżone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej odpowiadają prawu i czy postępowanie poprzedzające ich wydanie nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego ani też naruszenia przepisów postępowania, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Rozpoznawana sprawa dotyczy postanowienia z [...] sierpnia 2013 r. Prezesa ARiMR stwierdzającego na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność złożonego przez skarżącego odwołania, z uwagi na fakt, że zostało wniesione od pisma nie będącego aktem administracyjnym. W tym miejscu należy zauważyć, iż zgodnie z treści art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji. Odwołanie jako środek zaskarżenia jest instytucją procesową, za pomocą której uprawnione podmioty mogą żądać weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych (decyzji administracyjnych) w celu ich kasacji lub reformacji (patrz. Andrzej Wróbel: "Komentarz aktualizowany do art.127 kodeksu postępowania administracyjnego", 2012 r., System Informacji Prawnej LEX). Z brzmienia art. 127 k.p.a. wynika także, iż odwołanie nie przysługuje od czynności organu administracyjnego, która nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną (patrz. B.Adamiak, w: B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 r., s. 502; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2008 r., I OSK 910/07 dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). W ocenie Sądu pismo Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] maja 2013r. nie jest, jak słusznie stwierdził organ, decyzją administracyjną. Jak wynika z jego treści ma ono charakter stricte informacyjny. Organ poinformował w nim R. K. o tym, że nie ma podstaw prawnych do wypłaty odsetek ustawowych za zwłokę od otrzymanej przez wnioskodawcę pomocy finansowej, czego domagał się skarżący kierując w dniu 18 lutego 2013r. do organu "wezwanie do wydania decyzji i zapłaty". W rozpoznawanej sprawie niewątpliwie mamy do czynienia z niedopuszczalnością odwołania o charakterze przedmiotowym, która występuje w sytuacjach, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest rozstrzygnięciem, a stanowi np. informację lub czynność materialno-techniczną. O ewidentnie informacyjnym charakterze tego pisma świadczy również fakt, że organ przyznał wcześniej pomoc na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 18 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na dostosowanie gospodarstw rolnych do standardów Unii Europejskiej objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. 2005r. Nr 17 poz. 142 ze zm.), które nie przewiduje prawa wnioskodawcy do odsetek za zwłokę. Odnosząc się do argumentacji skarżącego wskazać należy, że zarzut naruszenia dyspozycji art. 134 k.p.a. nie został zdaniem Sądu uzasadniony. Interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej to nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia czyli nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. gdy czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną lub pismem informacyjnym, jak w przedmiotowej sprawie. Co uzasadnia wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania i co w niniejszej sprawie organ prawidłowo uczynił. Skarżący uznał także, że organ naruszył dyspozycję art. 104 § 1 k.p.a. nie wydając decyzji w sprawie wypłaty odszkodowania, jednak ten zarzut nie może być uwzględniony. Nie jest sprawą administracyjną, a tym samym wymagającą wydania decyzji żądanie zapłaty odsetek. Organ bowiem zasadnie wyjaśnił, że brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej wydania decyzji w sprawie odsetek. W żadnym wypadku podstawy tej nie można upatrywać w powołanym przez skarżącego art. 11 pkt 4 i 5 ustawy z 30 lipca 2003r. o uruchamianiu środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. nr 166, poz. 1611), który stanowi, że w ustawie z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 1994 r. Nr 1, poz. 2, z późn. zm.) wprowadza się następujące zmiany pkt) 4 Prezes Agencji ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków: 1) pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, 2) krajowych, przeznaczonych na realizację Wspólnej Polityki Rolnej. Natomiast pkt 5 art. 11 ww. ustawy stanowi, że do należności, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926, z późn. zm.). Mając powyższe na względzie Sąd wskazuje, że pojęcie nienależnie lub nadmiernie pobranych środków przez producenta rolnego oraz zwłoka w wypłacie należności finansowej nie mogą być rozumiane jako tożsame. W obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do wypłaty odsetek za zwłokę w wypłacie płatności pomocy finansowej dla beneficjenta. Przepis powyższy ewidentnie daje podstawę do naliczenia odsetek od kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych przez producenta rolnego. Natomiast w żaden sposób nie daje podstawy do wypłaty odsetek od nieterminowej wypłaty pomocy przez organ. Ponadto pomijając fakt, że obecnie zmieniana ustawa utraciła moc obowiązującą z dniem 24 czerwca 2008r., to także zwrócić trzeba uwagę, że przepis ten odnosi się do odsetek za zwłokę tzw. odsetek podatkowych, a nie odsetek ustawowych o których wspomina skarżący w pkt 4 skargi. Odnosząc się do naruszenia art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP uznać, go należy za niezasadny. Trzeba bowiem zauważyć, że w myśl art. art. 77 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Natomiast organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Regulacja ta oznacza istnienie zakazu, głoszącego, iż w demokratycznym państwie prawnym organ władzy publicznej nie może dokonać żadnej czynności (aktu) bez podstawy prawnej. Działanie bez podstawy prawnej byłoby więc w istocie stworzeniem normy prawnej na potrzeby konkretnej sprawy, uzasadniającej takie działanie, do czego choćby w świetle przepisów Konstytucji RP organy nie są powołane. Zatem nic nie stoi na przeszkodzie aby skarżący wystąpił z roszeniem cywilnym o wyrównanie szkody. Skarżącemu wobec władzy publicznej przysługują dwa uprawnienia: roszczenie restytucyjne, tzn. o wypłatę świadczenia (pomocy) oraz roszczenie kompensacyjne, tzn. o naprawienie wszelkiego innego uszczerbku spowodowanego brakiem terminowej zapłaty. Prowadzi to do wniosku, że obowiązkiem ustawodawcy jest stworzenie odpowiednich procedur, w ramach których jednostki będą mogły w sposób efektywny realizować te roszczenia. Nie istnieje jednak konieczność, aby wszelkie roszczenia publicznoprawne jednostki, wynikające z określonego zdarzenia prawnego, były realizowane w ramach jednego postępowania administracyjnego czy sądowego. Decyzja w tym zakresie należy do ustawodawcy, który - kierując się specyfiką poszczególnych roszczeń - może powierzyć kompetencję orzeczniczą tym organom administracji czy sądom, które dysponują środkami proceduralnymi najbardziej adekwatnymi do rozstrzyganego zagadnienia. Decyzją ustawodawcy roszczenie o przyznanie pomocy finansowej i jej wypłatę jest realizowane w postępowaniu administracyjnym, podlegającym następnie kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Natomiast roszczenie kompensacyjne (roszczenie o wypłatę odsetek od nieterminowej wypłaty II raty płatności) realizowane może być równolegle i skarżący może skorzystać ze środków prawnych, takich jak powództwo o odszkodowanie. Zatem zdaniem Sądu ustawodawca w ten właśnie sposób uregulował powyższe kwestie (roszczenie restytucyjne – organ administracyjny, roszczenie kompensacyjne – sąd powszechny). Powyższe w całości odpowiada art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, gdyż żadna ustawa nie zamknęła skarżącemu drogi wyrównania ewentualnej szkody. Tym samym wbrew twierdzeniom skarżącego nie został naruszony art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Co więcej wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości oznacza, że podmioty o tym samym statusie prawnym, mogą w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, oczekiwać takiego samego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa. Nie stanowi naruszenia tej zasady odmienne uregulowanie podobnych kwestii w przepisach dotyczących uprawnień różnych podmiotów (organu i wnioskodawcy) . Konkludując, stwierdzenie braku istnienia aktu administracyjnego w dacie wniesienia odwołania, od którego skarżący mógłby wnieść środek zaskarżenia jest podstawą do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.