I SA/Gl 423/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Sędziowie WSA Dorota Kozłowska, Wojciech Organiściak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...], (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B,(dalej SKO, Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 3 i 4 pkt 2 i art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U z 2014 r., poz. 1619 z późn. zm., dalej "u.p.e.a."), po ponownym rozpatrzeniu zażalenia J. W. (dalej: "strona", "skarżący") na postanowienie Wójta Gminy J. (dalej Wójt Gminy) z dnia [...], (nr [...]) w sprawie stanowiska wierzyciela oddalającego zarzuty strony, postanowiło utrzymać zaskarżone postanowienie w mocy. Uzasadniając postanowienie Kolegium stwierdziło, że argumentacja zażalenia na ww. postanowienie wierzyciela o oddaleniu zarzutów zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym, w znacznej części nakierowana jest na kwestionowanie ostatecznej decyzji nr [...] w przedmiocie opłat eksploatacyjnych. Dopiero w końcowej części zażalenia pełnomocnik strony, wykraczając ponad argumentację odwołania od przywołanej decyzji wskazał, że strona jest emerytem, często choruje, nie posiada żadnego majątku, jest zobowiązana do płacenia na rzecz żony kwoty [...] zł miesięcznie z tytułu przyczyniania się do utrzymania rodziny. Skutki dokonanej egzekucji z majątku strony miałyby być niemożliwe do odwrócenia i dodatkowo wpłynąć na zachwianie trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej. Odnotować należy, iż sprawa była już przez Kolegium rozpatrywana, które postanowieniem z dnia [...], (nr [...]) stwierdziło uchybienie terminowi do złożenia zażalenia. Postanowienie to zostało uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 22 października 2014 r., (sygn. akt I SA/Gl 1461/13). Kolegium podniosło, że wyrokiem tym jest związane i stwierdziło zarazem, że zażalenie zostało wniesione w terminie i wobec tego sprawę należy rozpatrzyć co do istoty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując, że w sprawie wniesiono zarzut w oparciu o art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., w pierwszej kolejności wskazało, iż egzekwowany obowiązek to należność pieniężna w wysokości [...]zł, stanowiąca część należnej Gminie J. sankcyjnej opłaty eksploatacyjnej ustalonej ostatecznie decyzją (nr [...]) wraz z odsetkami naliczonymi w tytule wykonawczym z dnia 17 kwietnia 2013 r. Kolegium podniosło, że z zażalenia nie wynika, by obowiązek został wykonany, umorzono należność, uległ on przedawnieniu lub wygaśnięciu. Stwierdziło zarazem, że nie dostrzega też takich podstaw z urzędu. W ocenie Kolegium zawiła i nakierowana na rzekomą wadliwość decyzji ustalających sankcyjną opłatę eksploatacyjną argumentacja, ma zapewne wykazać, że opłaty eksploatacyjne są nienależne i egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym nie istnieje. Zarzut ten organ uznał za chybiony. Wyjaśnił przy tym, że decyzja (nr [...]) jest ostateczna w rozumieniu art. 16 K.p.a. i podlega wykonaniu, czego nie zmienia wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Kolegium dodało, że odmówiło wstrzymania wykonania tej decyzji, a następnie tak samo orzekły sądy administracyjne w obu instancjach. Odnosząc się do argumentacji o trudnej sytuacji materialnej i braku majątku, Kolegium uznało, że nie może ona być wiązana z zarzutami z art. 33 § 1 u.p.e.a., lecz innymi, w szczególności z art. 33 § 1 pkt 2 tej ustawy. Tego zaś zarzutu, jak podniosło Kolegium, pełnomocnik strony nie wskazał, a organ egzekucyjny nie uzgadniał przez zasięgnięcie stanowiska wierzyciela. W końcowej części postanowienia SKO wskazało, że nałożony obowiązek dotyczył prowadzonej na wcześniej posiadanej nieruchomości swoistej (bez zezwolenia) działalności górniczej prowadzonej na dużą skalę, a zatem to wtedy osiągnięte dochody powinny zostać przeznaczone na należne opłaty. Za bezprzedmiotowy Kolegium uznało wniosek o wstrzymanie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, zawarty w pkt 3 zażalenia, gdyż wyrokiem z dnia 1 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 775/13 oddalił skargę na decyzję nr [...]. W skardze na postanowienie SKO z dnia [...], skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik strony wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia wierzyciela, ewentualnie o ich uchylenie i przekazanie organowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 33 pkt 1 i 2 u.p.e.a. przez błędne oddalenie zarzutów wniesionych przez zobowiązanego i uznanie, że skarżący nie wykazał swojej trudnej sytuacji materialnej, zdrowotnej i finansowej; - art. 7, art. 8, art. 12, art. 75, art. 84, art. 89 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności pominięcie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, mimo wymaganych wiadomości specjalnych, nieprzeprowadzenie rozprawy, mimo konieczności wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłych oraz w drodze oględzin, a także prowadzenie postępowania w sposób budzący wątpliwości; - art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wydanie orzeczenia bez wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego; - art. 138 § 2 K.p.a. w związku z naruszeniem przepisów postępowania w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; - art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska organu wyrażonego w wydanym postanowieniu. W obszernym uzasadnieniu skargi (strony od 2 do 6) pełnomocnik skarżącego powtórzył zawartą w zażaleniu argumentację, w tym dotyczącą trudnej sytuacji strony. Podniósł, że w żadnym wypadku skarżący nie jest w stanie zapłacić z własnych środków tak dużej kwoty, a skutki egzekucji z majątku skarżącego nie będą możliwe do odwrócenia i mogą wpłynąć na zachwianie i tak trudnej jego sytuacji materialnej i zdrowotnej. Znaczną część skargi jej autor poświęcił wykazaniu, że skarżący nie prowadził (i nie prowadzi) działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kopaliny (żwiru), nie miała ona charakteru zarobkowego oraz nie odbywała się w sposób zorganizowany i ciągły. Argumentacja w tym zakresie sprowadzała się do zakwestionowania prawidłowości decyzji ustalających opłatę eksploatacyjną za prowadzenie działalności w zakresie wydobywania kopaliny. W tych ramach pełnomocnik szeroko przedstawił dokumentację, na podstawie której skarżący prowadził działalność oraz ustalenia wynikające m. in. z decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego. Pełnomocnik podniósł, że głównym zamiarem skarżącego związanym z prowadzonymi robotami ziemnymi była chęć wybudowania stawów i założenia hodowli ryb, a nie działalność gospodarcza polegająca na wydobywaniu kopalin w celu ich dalszej sprzedaży. W końcowej części skargi jej autor odniósł się do zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 12, art. 75, art. 84, art. 89 K.p.a. Na poparcie swego stanowiska pełnomocnik skarżącego przywołał wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 799/11, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 563/11 i z dnia 8 sierpnia 1983 r., sygn. akt I SA 355/83 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt. II SA/Bk 137/10. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi zwracając uwagę na to, że zarzuty skargi w zasadzie odnoszą się do decyzji ustalających opłatę eksploatacyjną za prowadzenie działalności w zakresie wydobywania kopaliny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem postanowienie będące przedmiotem kontroli nie narusza przepisów prawa. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny jest po części sporny. W ocenie Sądu brak jest jednak konieczności jego ponownego prezentowania, albowiem został on nakreślony przy okazji przedstawiania stanowisk strony i organów. Sąd podziela przy tym ustalenia jakie w tym zakresie poczyniły organy. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia należy przypomnieć, że postępowanie egzekucyjne służy doprowadzeniu do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązku, co wynika z art. 1 u.p.e.a. Obowiązek ten wynika z kolei z tytułu wykonawczego. Podkreślenia wymaga, że postępowanie egzekucyjne nie jest to ten etap postępowania, na którym decyduje się o istnieniu obowiązku i jego wymiarze, takie kwestie rozstrzygają się na etapie postępowania administracyjnego. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, jak stanowi o tym art. 29 § 1 u.p.e.a. Jest to przepis o kluczowym znaczeniu dla określenia uprawnień organu egzekucyjnego. Nie można przy tym tracić z pola widzenia wykładni art. 33 u.p.e.a., wymieniającego zarzuty, jakie zobowiązany może zgłosić w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Przypomnieć należy, że poddane kontroli Sądu w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie dotyczy odmowy uwzględnienia zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne, które wniesiono w oparciu o art. 33 u.p.e.a. Przepis ten przyjmuje ogólną zasadę, że zarzuty można wnieść tylko z przyczyn taksatywnie wymienionych w tym artykule (zawiera enumeratywny katalog okoliczności, które mogą być podstawą zarzutu). Zgodnie z jego treścią podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. W rozpoznawanej sprawie pełnomocnik skarżącego zgłosił zarzuty naruszenia art. 33 pkt 1 i 2 u.p.e.a. podnosząc trudną sytuację materialną, zdrowotną i finansową strony oraz obszernie opisując cały proces inwestycyjny, którego konsekwencją było wydanie decyzji w przedmiocie opłat eksploatacyjnych. Sąd stwierdza, że strona poza opisem i wskazaniem na bezprawność działania innych organów oraz tym, że została wprowadzona w błąd nie przedstawiła żadnych dowodów czy dokumentów pozwalających na przyjęcie, że w sprawie miało miejsce wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku lub też, iż doszło do odroczenie terminu wykonania obowiązku albo, że brak jest wymagalności obowiązku z innego powodu, czy też, iż doszło do rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej. Sąd nie stwierdził również zaistnienia tych przesłanek. Zdaniem Sądu powyższe skutkuje uznaniem za prawidłowe stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd nie mógł przy tym odnieść się szerzej do ww. zarzutów, a to z uwagi na to, że dotyczą one niemal wyłącznie postępowań administracyjnych i decyzji o ustaleniu opłaty eksploatacyjnej, która co należy podkreślić została wydana w odrębnym trybie i tylko w jego ramach może być kwestionowana. Wobec tego, że decyzja ta miała walor ostateczności podlegała obowiązkowi egzekucji, wbrew temu co zdawała się sugerować strona. Sąd nie dopatrzył się również zasadności wskazanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm. dalej K.p.a.). W ocenie Sądu w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczne i słuszny interes obywateli, a postępowanie było prowadzone w sposób, który pogłębiał zaufanie do organów państwa, a także świadomość i kulturę prawną obywateli. Organy działały w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło przy tym do naruszenia art. 7, art. 8, art. 12, art. 75, art. 77, art. 80, art. 84 i art. 89 K.p.a. Organy dopuściły i przeprowadziły wszystkie konieczne do wyjaśnienia sprawy dowody. Nie było przy tym konieczności przeprowadzenia rozprawy, ani dopuszczania dowodu z opinii biegłego, czy przeprowadzania oględzin. Organy zebrały w sposób wyczerpujący i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, który został całościowo oceniony, a czemu dano wyraz w uzasadnieniu prawnym i faktycznym, które odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Tym samym w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Mając na uwadze zarzuty skargi przyjdzie uznając je za bezzasadne podkreślić, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 u.p.e.a. - m. in. nieistnienie egzekwowanego obowiązku czy też brak jego wymagalności. W postępowaniu egzekucyjnego nie mogą być rozpatrywane zastrzeżenia, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą postępowania jurysdykcyjnego, jak np. zarzut nieprawidłowości obciążenia zobowiązanego określonym obowiązkiem (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2000 r. III SA 1902/99 - Lex nr 47235). Zarzuty oraz inne środki odwoławcze nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; zmiana lub uchylenie takiej decyzji może nastąpić tylko i wyłącznie w ramach trybów unormowanych w kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 27 października 1999 r. IV SA 1104/96 - Lex nr 47780). Zadaniem organu egzekucyjnego jest stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny nie może natomiast podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. W trakcie postępowania egzekucyjnego zobowiązany, kwestionując dopuszczalność egzekucji, czy też wymagalność obowiązku, może wnieść zarzuty jedynie z przyczyn enumeratywnie wyszczególnionych w art. 33 u.p.e.a. Wskazanie innych przyczyn nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia zarzutów (tak NSA w wyroku z dnia 27 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1104/96, LEX nr 47780). Przy czym nieistnienie obowiązku, o której to przesłance jest mowa w art. 33 pkt 1 u.p.e.a., dotyczy okoliczności, które wpłynęły na byt prawny egzekwowanej decyzji jurysdykcyjnej, nakładającej obowiązek. Tymczasem, decyzja w przedmiocie opłat eksploatacyjnych, która wbrew stanowisku skarżącego, stanowi podstawę prawną dochodzonej należności, funkcjonowała w chwili orzekania organu w obrocie prawnym, a określona w niej należność była wymagalna i mogła być dochodzona w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Żądanie przez skarżącego, aby organ egzekucyjny zbadał ponownie sprawę pod względem merytorycznym jest niedopuszczalne i wykracza poza ramy postępowania egzekucyjnego. Jak już wskazano, celem postępowanie egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji obowiązku przez zobowiązanego, który został na niego nałożony ostateczną decyzją administracyjną, a nie jest przez niego wykonywany dobrowolnie. Natomiast środki prawne przewidziane w ramach tego postępowania mają służyć jedynie zapewnieniu prawidłowego przebiegu egzekucji, nie zaś kwestionowaniu spraw już ostatecznie rozstrzygniętych. W sytuacji zgłoszonej przez skarżącego organ egzekucyjny musiałby przeprowadzić pełną kontrolę istniejących decyzji, na podstawie których wystawiono tytuł wykonawczy, do czego żadnym przepisem nie jest uprawniony. W art. 29 § 1 u.p.e.a. jednoznacznie zakazano organowi egzekucyjnemu badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Ponieważ wkraczając w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku organ egzekucyjny podejmowałby się rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej. Skutkowałoby to sytuacją, w której organ egzekucyjny byłby niejako trzecią instancją rozpatrującą sprawę, a postępowanie egzekucyjne byłoby kontynuacją postępowania merytorycznego, w trakcie którego obowiązek podlegający egzekucji został określony (por. niepublikowany wyrok NSA z dnia 8 lipca 1999 r. I SA 303/99 oraz niepublikowany wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2000 r. sygn. akt SA/Sz 358/99). Dlatego też, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zgłaszanych zastrzeżeń co do zakresu obowiązku nałożonego decyzją ostateczną. Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować ani zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie w ramach jednego z trybów szczególnych unormowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nie może to się jednak stać za sprawą środków odwoławczych wnoszonych w toku postępowania egzekucyjnego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy skarżący nie zgadzał się z nałożonym nań obowiązkiem, powinien był zakwestionować to na etapie postępowania rozpoznawczego. Natomiast na etapie postępowania egzekucyjnego działania takie są już spóźnione. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z obowiązującym prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami