I SAB/Wa 139/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2015 r. sprawy ze skargi T. K., M. W, A. W., R. W. i W. M. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...] - w terminie pięciu miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżących: T. K., M. W., A. W., R. W. i W. M. solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 20 stycznia 2015 r. (data prezentaty)T. K., M. W., A. W., R. W. i W. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], HIP "[...] ". Przedmiotowa nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości [...] - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy W., a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Pismem z 6 listopada 2002 r. T. K. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...]. Następnie w dniu 3 października 2012 r. (data prezentaty) pełnomocnik T. K. i pozostałych skarżących zgłosił się do udziału w sprawie i ponowił wniosek o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na podstawie art.215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 19971 r. o gospodarce nieruchomościami Rozpoznając powyższy wniosek Prezydent W. pismem z dnia 13 sierpnia 2013 r. poinformował pełnomocnika stron, iż do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku o odszkodowanie niezbędne jest dostarczenie adresów zamieszkania pozostałych osób uprawnionych lub dokumentacji potwierdzającej następstwo prawne po dawnych właścicielach tej nieruchomości - w celu ustalenia pełnego kręgu osób uprawnionych oraz umożliwienia im udziału w prowadzonym postępowaniu. Dodał, że ze względu na konieczność ustalenia wszystkich stron postępowania oraz zgromadzenia całości dokumentacji nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie za ww. nieruchomość w terminie określonym przez art. 35 kpa. Wobec powyższego organ zwrócił się o dostarczenie adresu zamieszkania S. Z., ewentualnie dostarczenie postanowień o nabyciu praw do spadku po dawnym właścicielu, gdyż powyższe dokumenty niezbędne są do kontynuowania postępowania w przedmiotowej sprawie. Pełnomocnik skarżących pismem z dnia 10 grudnia 2012 r. złożył do organu uwierzytelniony odpis postanowienia spadkowego po S. Z. Następnie w dniu 2 stycznia 2015 r. wniósł - na zasadzie art. 37 § 1 kpa - zażalenie do Wojewody [...] na bezczynność Prezydenta W. w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Prezydent W. pismami z dnia 18 lutego 2015 r. zwrócił się do: - Archiwum Państwowego W. o przesłanie kopii fragmentu Ogólnego planu zabudowania W. zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych dnia 11.08.1931 r. wraz z odpowiednim opisem dotyczącym ww. nieruchomości oraz o wydanie kopii dokumentów z akt nieruchomości oraz Biura Odbudowy [...] dotyczących tego gruntu, - Urzędu Miasta W. Biuro Gospodarki Nieruchomościami Delegatura w Dzielnicy M. o nadesłanie akt lokalizacyjnych dotyczących nieruchomości [...] przy ul. [...], "[...]. Jednocześnie pismem z tego samego dnia poinformował pełnomocnika wnioskodawców, że postępowanie w sprawach odszkodowawczych polega m. in. na: gromadzeniu dokumentów potwierdzających prawa podmiotowe wnioskodawcy do ubiegania się o odszkodowanie, określeniu aktualnego właściciela gruntu, przeznaczenia terenu w planach zagospodarowania przestrzennego w chwili wejścia w życie ww. dekretu (21.11.1945 r.) oraz daty utraty posiadania gruntu przez dawnych właścicieli. Ponadto poinformował, iż do zakończenia postępowania konieczne jest jeszcze uzupełnienie dokumentów dotyczącej informacji w jakiej dacie następcy prawni byłych właścicieli zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania oraz czy nieruchomość mógł być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. W związku z powyższym organ wystąpił do Delegatury Dzielnicy M. Biura Gospodarki Nieruchomościami oraz do Archiwum Państwowego W. o przesłanie niezbędnych dokumentów. Z uwagi na konieczność zgromadzenia całości dokumentacji nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie za ww. nieruchomość w terminie określonym w art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie - działając na podstawie art. 36 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego – poinformował o przewidywanym terminie zakończenia sprawy do dnia 30 czerwca 2015 r. Po rozpoznaniu zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi W. dodatkowy termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia postanowienia. Organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że na gruncie niniejszej sprawy zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa. Podkreślił, iż w postępowaniu zażaleniowym, dotyczącym bezczynności organu pierwszej instancji, organ instancji wyższej bada zasadność wniesionego zażalenia jedynie pod kątem zachowania w prowadzonym postępowaniu administracyjnym terminów wyznaczonych przepisami art. 35 k.p.a., oraz art. 36 k.p.a., nie jest uprawniony do weryfikacji tego postępowania pod względem merytorycznej jego poprawności. Do ogólnych zasad postępowania administracyjnego należy zasada szybkości postępowania wymieniona wart. 12 § 1 i § 2 k.p.a. Stosownie do wymienionego przepisu organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Skierowany do organów administracji nakaz działania bez zbędnej zwłoki został również wymieniony w art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca - od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kp.a). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kp.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Biuro Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. pismem z dnia 18 lutego 2015 r. poinformowało, że przedmiotowa nieruchomość leży na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Kwestię odszkodowań za nieruchomości przejęte ww. dekretem reguluje art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, ze zm.), zgodnie z którym odszkodowanie może być przyznane za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł na własność Państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. lub za działkę,. która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W dniu 18 lutego 2015 r. strony zostały poinformowane o przyczynach niedotrzymania terminu określonego w art. 35 kpa. Organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych przepisach art. 7, 12 § 1 i 35 k.p.a. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 kpa. oznacza zakaz nieuzasadnionego .przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu. Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 kpa jeśli organ nie może załatwić sprawy w terminie ma obowiązek powiadomić o tym fakcie strony, wskazać przyczyny zwłoki i wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy. Odnosząc powyższe do przedmiotowego postępowania administracyjnego, należy zaznaczyć, że zawiadomienie Prezydenta W. z dnia 18 lutego 2015 r., w którym poinformował, iż po zgromadzeniu całości materiału dowodnego przedmiotowy wniosek zostanie rozpoznany bez zbędnej zwłoki, zostało wysłane po złożonym zażaleniu na bezczynność organu. W związku z powyższym Wojewoda uznał, że złożone zażalenie przez T. K., M. W. , A. W., R. W. oraz W. M. na niezałatwienie w terminie określonym w kpa sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], jest zasadne. Reasumując stwierdził, iż Prezydent W. pozostaje w bezczynności i na podstawie art. 37 § 2 kpa wyznaczył mu dodatkowy termin załatwienia sprawy. Wcześniej jeszcze pismem z dnia 20 stycznia 2015 r. - nie czekając na rozpoznanie złożonego zażalenia – T. K., M. W., A. W., R. W. i W. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], HIP "[...]. Wnieśli w niej o zobowiązanie Prezydenta W. w trybie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 do wydania w określonym przez Sąd terminie, nie dłuższym niż jeden miesiąc od daty uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, decyzji administracyjnej kończącej w I instancji postępowanie w sprawie z ich wniosku o przyznanie odszkodowania za zabudowaną nieruchomość gruntową położoną w W. przy ul. [...] , HIP "[...] " w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a nadto o zasądzenie od organu administracji na rzecz każdego ze skarżących kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę z dnia 6 marca 2015 r. Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Poinformował również, że Wojewoda [...] wyznaczył mu termin zakończenia przedmiotowego postępowania do dnia [...] maja 2015 r. Pismem z dnia 18 lutego pełnomocnik skarżących został poinformowany o przyczynach niedotrzymania terminu wyznaczonego w art. 35 § 3 kpa. Jednocześnie jako datę zakończenia postępowania wskazano dzień 30 czerwca 2015 r. Do dnia 10 lipca 2015 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.". Na wstępie należy wskazać, że skarga w rozpoznawanej sprawie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Skarżący bowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność Prezydenta W., złożyli zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa do Wojewody [...]. Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia spraw. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem jak - wynika z akt sprawy - wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] " nie został dotychczas rozpoznawany, zaś okoliczności podane przez organ w pismach i w odpowiedzi na skargę nie stanowią usprawiedliwienia nie dotrzymania ustawowych terminów do załatwienia sprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności Prezydenta W. przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie odszkodowania Sąd uznał za całkowicie uzasadniony. Organ prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie uchybił wskazanym wyżej przepisom procesowym określającym terminy załatwiania spraw administracyjnych, a także naruszył wynikającą z art. 12 kpa zasadę szybkości postępowania. Takie postępowanie podważa wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Nawet, jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 kpa - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 kpa) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa". Stosownie do art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa - bowiem organ administracji podejmował jednak pewne czynności w sprawie mające na celu zgromadzenie potrzebnej dokumentacji, poinformował również pełnomocnika skarżących o przyczynach niemożności rozpoznania sprawy w terminie oraz o terminie rozpoznania wniosku. Art. 149 p.p.s.a. nie określa kryteriów, jakimi powinien kierować się Sąd Administracyjny określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych nim działań. Oznacza to, iż w kwestii określenia terminu Sąd dysponuje swobodą i nie jest związany terminami, o jakich mowa w art. 35 kpa. Powinien kierować się interesem strony, a przede wszystkim brać pod uwagę specyfikę danej sprawy. Wobec powyższego Sąd uznał, że - biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy - termin pięciomiesięczny na rozpoznanie wniosku o odszkodowanie będzie adekwatny i realny. W tym czasie Prezydent W. powinien w sposób jednoznaczny ustalić, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do przyznania odszkodowania z art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i w zależności od dokonanych ustaleń wydać stosowną decyzję w ustawowym terminie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.