II OSK 2970/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.O.P.Ś. i K. z/s w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 375/15 w sprawie ze skargi S.O.P.Ś. i K. z/s w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w G. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 lipca 2015 roku, którym oddalono skargę w/w Stowarzyszenia na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...]2015 roku w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia [...]2014 roku Stowarzyszenie [...] z siedzibą w G. wystąpiło do Starosty G. o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji określające zadania z zakresu gospodarki leśnej na działkach o nr ew. A., B. i C. położonych w obrębie BB., gmina G., stanowiących własność Gminy G. na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach ( tj. Dz.U z 2014r., poz. 1153). Starosta G. postanowieniem z dnia [...]2014 roku odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej na wyżej wymienionych działkach, podając jako główny argument, że gruntowi temu nie przysługuje przymiot lasu w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach, z uwagi na to, iż w ewidencji dla przedmiotowych działek istniej zapis: grunty orne klasy VI. Jako podstawę powyższego rozstrzygnięcia organ w uzasadnieniu postanowienia wskazał art. 61a § 1 k.p.a. Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. uzasadniał brak przymiotu lasu dla terenu wskazanego we wniosku w rozumieniu art. 3 pkt. 1 ustawy z 28 września 1991 roku o lasach. W wyniku wniesienia przez Stowarzyszenie [...] z siedzibą w G. zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z dnia [...]2014 roku uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że organ I instancji całkowicie pominął istotny aspekt niniejszej sprawy, że wniosek o wszczęcie postępowania administracji złożyło Stowarzyszenie [...]z siedzibą w G. tj. organizacja społeczna w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. Tym samym obowiązkiem organu była ocena złożonego wniosku z punktu widzenia art. 31 k.p.a. Przepis art. 31 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, gdy przemawia za tym interes społeczny. W pierwszej kolejności organ I instancji winien rozpatrzyć dopuszczalność wniosku Stowarzyszenia o wszczęcie postępowania w oparciu o przesłanki wynikające z cytowanego przepisu. Takiej oceny w niniejszej sprawie zdaniem Kolegium zabrakło. Po zwrocie sprawy do organu I instancji w piśmie noszącym datę [...]2014 roku, Stowarzyszenie wskazało, że wniesienie wniosku o wszczęcie i wydanie decyzji w przedmiotowym postępowaniu uzasadniony jest zadaniami statutowymi Stowarzyszenia określonymi w pkt 7 regulaminu mówiącym, iż celem działalności Stowarzyszenia jest ochrona środowiska naturalnego, przyrody i jakości krajobrazu. Utrzymanie istniejącego drzewostanu i stanu środowiska na działkach objętych wnioskiem leży w interesie społecznym, organy administracji samorządowej nie wykonują w tym zakresie obowiązków nałożonych przez ustawodawcę. Postanowieniem z dnia [...]2014 roku wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta G. ponownie odmówił wszczęcia na wniosek Stowarzyszenia [...] w G. postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej na podstawie art 19 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach, na gruntach oznaczonych jako działki objętych wnioskiem, położonych w obrębie BB., gm. G., na podstawie inwentaryzacji stanu lasów. W uzasadnieniu postanowienia organ podniósł, że Stowarzyszenie nie wykazało przesłanek wynikających z art. 31 k.p.a. Organ nie widzi przesłanki do uznania interesu społecznego jako jednego -obok uzasadnionego celami statutowymi organizacji, warunku wszczęcia w sprawie dotyczącej innej osoby postępowania administracyjnego. Trudno jest bowiem znaleźć uzasadnienie do stwierdzenia, że Stowarzyszenie [...]z siedzibą w G. posiada jakikolwiek interes społeczny we wszczęciu postępowania w sprawie objętej wnioskiem nie będąc właścicielem wymienionych w nim działek. W zażaleniu na ww. postanowienie skarżące Stowarzyszenie zarzuciło organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania i wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wszczęcie postępowania, dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w sprawie i wydania decyzji określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej na działkach nr A., B., C. położonych w obrębie BB., Gmina G., na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy o lasach. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazał, że jego głównym celem określonym w § 7 regulaminu, jest w szczególności ochrona środowiska naturalnego, przyrody i jakości krajobrazu. Stowarzyszenie wskazało, iż utrzymanie istniejącego drzewostanu i stanu środowiska na przedmiotowych działkach, leży w interesie społecznym, a postępowanie dotyczy zakresu statutowej działalności Stowarzyszenia. Z kolei udział Stowarzyszenia zapewni kontrolę społeczną nad tym postępowaniem. Utrzymanie istniejącego drzewostanu i stanu środowiska na przedmiotowych działkach leży w interesie społecznym, a postępowanie dotyczy zakresu statutowej działalności Stowarzyszenia. Działki porośnięte są przez zwarty drzewostan o charakterze leśnym, który stanowi naturalną barierę ochronną dla mieszkańców BB. przed szkodliwymi emisjami pochodzącymi ze znajdującej się w pobliżu hurtowni i zakładu produkcyjnego. Wskazało ponadto, że na przedmiotowych działkach występuje bór sosnowy i liczne gatunki chronione. Stowarzyszenie podniosło, że zostało dopuszczone do udziału w innych postępowaniach prowadzonych przez organ I instancji, których przedmiotem była wycinka drzew z terenu w/w działek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z dnia [...]2015 roku utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO przytoczywszy treść przepisów art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31 § 2 k.p.a. stwierdziło, że żądanie przez Stowarzyszenie wszczęcia postępowania w sprawie określenia zadań z zakresu gospodarki leśnej poprzez wydanie stosownej decyzji przez organ I instancji znajduje uzasadnienie w celach statutowych Stowarzyszenia określonych w § 7 regulaminu. Wątpliwości Kolegium budziło natomiast, czy za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny. Wskazało, że organizacja społeczna, której celami statutowymi jest szeroko rozumiana ochrona środowiska lub przyrody, jak również działania proekologiczne i która zgłasza swój udział w postępowaniu dotyczącym orzeczeń wydawanych nie na podstawie przepisów ustawy z 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku, wykazując, iż za jej udziałem w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. przemawia interes społeczny ma obowiązek przedstawić szczególną argumentację w tym zakresie i udział takiej organizacji społecznej w wyżej wymienionych postępowaniach powinien być rozważany w wyjątkowych przypadkach, ponieważ istnieje ustawa szczególna, która te kwestie rozwiązuje w sposób zapewniający odpowiedni udział społeczeństwa w procesie inwestycyjnym. Odnosząc powyższe uwagi do sprawy poddanej kontroli Kolegium stwierdziło, że dążenie do zachowania istniejącego stanu środowiska na w/w działkach uznać można za działania uzasadnione interesem społecznym. Pozostaje to jednak w sprzeczności z uprawnieniami gminy, która jest właścicielem działek oraz, której przysługuje władztwo planistyczne. Gmina dążąc do zagospodarowania przedmiotowych działek w interesie wspólnoty lokalnej działa w interesie społecznym. W ocenie organu odwoławczego nie można uznać, że cel wskazany przez Stowarzyszenie ma wartość oczywiście wyższą niż cele, do realizacji których zmierza gmina, działająca przez swoich przedstawicieli. Kolegium zauważyło również, że żądanie wszczęcia postępowania dotyczyć może wyłącznie spraw administracyjnych tj. spraw, o których mowa w art. 1 k.p.a. Zgodnie z art. 5 ust, 1 pkt 2 ustawy o lasach starosta sprawuje nadzór nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa. Uprawnienia starosty w tym zakresie odnosić się mogą wyłącznie do lasów w rozumieniu art. 3 tej ustawy tj. do lasów w znaczeniu prawnym. Organ powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraził pogląd, zgodnie z którym nie zawsze faktyczny charakter leśny gruntu przesądza o jego kwalifikacji jako lasu. O tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach decyduje, co do zasady, w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż grunty znajdujące się w granicach działek nr A., B. i C. w obrębie BB. sklasyfikowane są w ewidencji gruntów jako grunty orne klasy VI. Działki te są częściowo zadrzewione. W połączeniu z działkami sąsiednimi tworzą one zwarty obszar pokryty drzewostanem. Okolicznością bezsporną jest jednak fakt, że działki te nie stanowią lasu w rozumieniu przepisów przywołanej na wstępie ustawy. Działki te stanowiąc las w znaczeniu przyrodniczym staną się lasem w znaczeniu prawnym dopiero wtedy, gdy zostanie w określonym trybie przeznaczony do produkcji leśnej (W. Radecki, Paragraf i Środowisko. Prawna definicja gruntu leśnego i lasu, "Aura" 2011, nr 5, s. 36), co w państwie dbającym o ład przestrzenny może nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (W. Radecki, Komentarz do art. 3 ustawy o lasach, Wydawnictwo LexisNexis 2012). Kolegium podzielając powyższy pogląd, stanęło na stanowisku, że w odniesieniu do gruntów zadrzewionych znajdujących się w granicach ww. działek starosta nie ma uprawnień wynikających z przepisu art. 19 ust. 3 ustawy o lasach określenia w drodze decyzji zadań z zakresu gospodarki leśnej. Jednocześnie zauważyło, że ewentualne określenie zadań z zakresu gospodarki leśnej poprzedzone powinno zostać sporządzeniem inwentaryzacji lasu, zgodnie z przepisem § 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji planu lasu (Dz. U. z 2012r., poz. 1302) ,gdyż decyzja o której mowa w art. 19 ust. 3 ustawy o lasach może być wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów. Inwentaryzacja stanu lasu oraz decyzja yznaczająca zadania z zakresu gospodarki leśnej nie mogą dotyczyć gruntu, który nie został uprzednio przeznaczony do produkcji leśnej. Ustalenie przeznaczenia gruntów może nastąpić zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Założeniem generalnym wynikającym z art. 4 u.p.z.p. jest, że ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i dopiero jeżeli takiego planu nie ma - w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dlatego grunt może być przeznaczony do produkcji leśnej, co do zasady tylko miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli dany teren nie jest takim planem objęty decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na powyższe postanowienie organu odwoławczego Stowarzyszenie [...] z siedzibą w G. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu i instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie następujących przepisów: – art. 31 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, pomimo wykazania istnienia przesłanek określonych w art. 31 §1 k.p.a., – art. 6 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przepisów, które w tej sprawie powinny zostać zastosowane, tj. zawarte w Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706), – art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu przesłanek, jakimi kierował się organ oraz poprzez brak odniesienia się do argumentów podnoszonych we wniosku o wszczęcie postępowania, a także w piśmie z dnia 14 sierpnia 2014 roku. – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi, organy administracji publicznej są zobowiązane do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a organ odmawiając wszczęcia postępowania, w ogóle nie odniósł się do dowodów dołączonych do wniosku potwierdzających istnienie przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. - art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do argumentów i dowodów zawartych we wniosku i późniejszych pismach, – art. 3, art. 19 ust. 3, art. 20 ust. 2 ustawy o lasach oraz Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu poprzez ich błędną wykładnię. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem czy za tym udziałem przemawia interes społeczny. Organizacja społeczna żądając wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, powinna wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi, a przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej w toku postępowania musi dokonać oceny, czy interes społeczny, ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu danego postępowania, przemawia za przyznaniem stowarzyszeniu uprawnień procesowych strony w sprawie dotyczącej interesu innego podmiotu. Nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest uzasadniony jej celami statutowymi, to i tak organ administracji publicznej może uznać to żądanie za niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r. sygn. akt II GSK 314/08, publ. LEX nr 525903). Następnie Sąd podniósł, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie art. 31 k.p.a. jak zostało to wskazane w postanowieniu organu administracji nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzanie kręgu uczestników postępowania. Ochrona strony przed takimi negatywnymi sytuacjami, jakie może powodować "wścibstwo" organów organizacji społecznej, chęć wywarcia presji psychicznej przez bezpodstawne "upublicznienie" prywatnej sprawy, leży w interesie społecznym, a organ administracyjny i takie wymagania interesu społecznego powinien mieć na względzie przy ocenie żądań organizacji społecznej. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że co do zasady uczestniczenie organizacji społecznej, działającej zgodnie ze swoimi celami statutowymi na rzecz ochrony środowiska naturalnego, przyrody, jakości krajobrazu i dbałość o czystość energii (§ 7 Regulaminu) może pozostawać w interesie społecznym. Stowarzyszenie, które wniosło o wszczęcie postępowania zasadniczo oparło swoje twierdzenie o istnieniu takiego interesu na zachowaniu istniejącego stanu środowiska na terenie działek nr A., B., C., położonych w obrębie BB., gm. G. i w związku z tym zażądało określenia zadań z zakresu gospodarki leśnej poprzez wydanie stosownej decyzji przez organ I instancji na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy o lasach. Stowarzyszenie dokonało, zatem elementarnej konkretyzacji twierdzeń o istnieniu interesu społecznego, niemniej nie była ona w ocenie Sądu wystarczająca do tego, żeby istnienie tego interesu uznać za wykazane. Same zapisy w statucie są bardzo ogólnikowe i Stowarzyszenie powinno swoje cele działania skonkretyzować w przedmiotowej sprawie. Jest to tym bardziej konieczne, że nieruchomość tj. ww. działki nie są własnością Stowarzyszenia czy też poszczególnych jego członków. Zdaniem Sądu, Stowarzyszenie swym działaniem nie może ograniczać praw właścicielskich właściciela działek. Interes społeczny, w niniejszej sprawie winien zostać przedstawiony w sposób precyzyjny i wskazywać między innymi na konkretne zagrożenia tj. czy teren ten jest np. dewastowany. Nie należy, bowiem zapominać, że z drugiej strony teren może ulegać korzystnym przeobrażeniom przynoszącym pożytek nie tylko lokalnej społeczności, ale również w odniesieniu do powiatu czy województwa. Samo pragnienie zachowania status quo nie jest wystarczające do przyjęcia tego, żeby wszczynać postępowanie administracyjne ingerujące bezpośrednio w prawo własności innego podmiotu. Przyjęcie zatem, że w sprawie nie została spełniona druga z przesłanek wymienionych w art. 31 § 1 k.p.a., było w zupełności uzasadnione i wystarczające do nieuwzględnienia wniosku Stowarzyszenia. Skoro zatem strona skarżąca nie spełniła ww. wymogu zawartego art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. to zdaniem Sądu I instancji niewłaściwym byłoby się ustosunkowywanie do zarzutów zawartych w skardze dotyczących naruszenia prawa materialnego, które w istocie rzeczy stanowiłyby podstawę prawną rozpoznawanej sprawy, gdyby została wszczęta. W ocenie Sądu brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu skarżącego odnośnie naruszenia przez organ art. 6 k.p.a poprzez nieuwzględnienie przepisów zawartych w konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, albowiem Stowarzyszenie nie sprecyzowało, jakie konkretnie przepisy konwencji zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w G. zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie następujących przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi: – art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niewzięcie pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze, – art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazującego orzekanie na podstawie akt sprawy poprzez oparcie wyroku tylko na tezach zaczerpniętych z orzecznictwa z pominięciem dowodów znajdujących się w aktach sprawy oraz zdarzeń kształtujących podstawy prawne i faktyczne skargi, – art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia polegające na przyjęciu stanu faktycznego bez wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i z naruszeniem swobodnej oceny dowodów, – art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia wynikających z akt sprawy zdarzeń kształtujących podstawy prawne i faktyczne skargi, – art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ drugiej instancji, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., a także art. 124 § 2 k.p.a, i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a, poprzez brak wszechstronnego rozpoznania zebranych w sprawie dowodów i błędne przyjęcie, że w sprawie nie występuje interes społeczny w udziale skarżącego w postępowaniu na prawach strony, gdy naruszenie przepisów postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. miało istotny wpływ na wynik sprawy; – art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej i drugiej instancji, tj. art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie za dopuszczeniem skarżącej do postępowania nie występuje przesłanka interesu społecznego, gdy naruszenie przepisów postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. miało istotny wpływ na wynik sprawy; – art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na ich niezastosowaniu w sprawie, kiedy należało skargę uwzględnić w całości, wobec naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie za dopuszczeniem skarżącej do postępowania nie występuje przesłanka interesu społecznego, w związku z regulacjami zawartymi w art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003r. nr 78, poz. 706), – art. 151 ustawy o p.p.s.a. polegające na jego zastosowaniu w sprawie i oddaleniu skargi, gdy skargę należało uwzględnić, – art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie kontroli działalności administracji publicznej, pomimo wykazania, że w przedmiotowej sprawie organ administracji tj. Starosta G. nie wykonuje nałożonych przez ustawy obowiązków w zakresie art. 3, art. 19 ust. 3, art. 20 ust. 2 ustawy o lasach oraz Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w przedmiotowej w sprawie jest bardzo ogólnikowe, w główniej mierze oparte na tezach orzeczeń, z pominięciem dowodów znajdujących się w aktach sprawy oraz zdarzeń kształtujących podstawy prawnie i faktyczne skargi. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny podnosząc, że organ administracji publicznej w toku postępowania musi dokonać oceny, czy interes społeczny, ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu danego postępowania, przemawia za przyznaniem stowarzyszeniu uprawnień procesowych strony, nie wziął pod uwagę, iż w przedmiotowej sprawie zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie dokonał takich ustaleń, co Stowarzyszenie podnosiło już w zarzutach skargi. W rozważaniach dotyczących udziału organizacji społecznej w postępowaniu dotyczącym innej osoby i zakazu naruszania sfery jej prywatności Sąd pominął fakt, że działki objęte wnioskiem są własnością Gminy G., a członkowie Stowarzyszenia, jak również osoby podpisujące petycję do Wójta Gminy G., a także osoby wnoszące uwagi odnośnie zagospodarowania działek są mieszkańcami tej Gminy. Przepis art. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową i ilekroć w ustawie jest mowa o gminie, należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Wobec tego jeśli decyzja określająca zadania z zakresu gospodarki leśnej dotyczyłaby jako strony postępowania Gminy G., to także należy przez to rozumieć jej mieszkańców. Przemawia to przeciwko przyjęciu, że w niniejszej sprawie zachodzi przeciwstawność interesów organizacji społecznej – Stowarzyszenia i Gminy G. jako właściciela tych działek. Podnosząc w uzasadnieniu wyroku, że organizacja społeczna ubiegająca się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu powinna uprawdopodobnić, że przyczyni się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów, a czego Stowarzyszenie nie uczyniło, Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego dowody i argumenty podniesione przez Stowarzyszenie w trakcie toczącego się postępowania, zarówno przed organami pierwszej i drugiej instancji jaki i przed Sądem, nie spełniają tych wymagań. Tym bardziej, gdy organy administracji pozostają w tej sprawie w bezczynności, mimo istnienia obowiązków nałożonych na nie przez ustawy, a odmowa wszczęcia postępowania przyczyni się do utrwalenia tego stanu. Stowarzyszenie podniosło, że w odniesieniu do działek A., B., C. położonych w obrębie BB., Gmina G., Starosta G. z jednej strony nie wypełnia ciążących na nim obowiązków dotyczących weryfikacji danych ewidencyjnych, a następnie niezasadnie powołuje się na nieaktualne zapisy ewidencji gruntów i używa ich jako argumentu do niepodejmowania kolejnych ustawowych obowiązków wynikających z ustawy o lasach. Dla podkreślenia bezczynności organów w niniejszej sprawie nadto strona podkreśliła, że wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej nie następuje na wniosek strony, ale jest wszczynane z urzędu. Dalej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, "że interes społeczny, winien zostać przedstawiony w sposób precyzyjny i wskazywać między innymi na konkretne zagrożenia tj. czy teren ten jest np. dewastowany. Na te okoliczności wskazywało Stowarzyszenie w toku postępowania, jednakże Sąd nie uzasadnił dlaczego nie zasługują one na uwzględnienie. Wbrew stanowisku Sądu Stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego w sposób precyzyjny, wskazując jakie niesie za sobą brak ustalenia w drodze decyzji zadań z zakresu gospodarki leśnej dla przedmiotowych działek. Stowarzyszenie wskazało, że Wójt Gminy G., chciał doprowadzić do wycięcia drzew na przedmiotowych działkach, o czym świadczy przestawione dokumenty jak: odpowiedź Wójta na petycję Mieszkańców BB. z dnia [...] 2012 roku, wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew z dnia [...] 2012 roku. Brak działań ze strony Starostwa określonych w art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, a także postępowanie w tym zakresie Wójta Gminy G. stanowi realne zagrożenie z punktu widzenia ochrony przyrody i środowiska, gdyż przy pracach planistycznych dotyczących tych działek nie jest brany pod uwagę rzeczywisty stan tego terenu odpowiadający normatywnej definicji lasu, a nieaktualne dane z ewidencji gruntów. Wydanie przez Starostę G., decyzji określającej zadania z zakresu gospodarki leśnej na działkach A., B., C. położonych w obrębie BB, Gmina G., nie spowoduje, że teren ten nie będzie mógł być zagospodarowany przez Gminę w inny sposób, jednakże zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wymagane będzie zastosowanie odpowiednich procedur, chroniących przed zbyt pochopnym wycinaniem lasu. Odnośnie Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003r. nr 78, poz. 706), strona skarżąca podniosła, że dokument ten reguluje kwestie dostępu do informacji, udziału w procesach decyzyjnych oraz dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawcach dotyczących środowiska. Przytaczając brzmienie art. 9 ust. 2 Konwencji strona stwierdziła, że wobec tej regulacji również wykazała istnienie interesu społecznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi p.p.s.a. (tj. Dz.U. z 2017r., poz.1369) dalej powoływanej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Odmawiając zasadności argumentacji służącej wykazaniu słuszności zarzutu naruszenia przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 124 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. należy podkreślić, że w świetle znajdującego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. przesłankami wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby jest łączne spełnienie dwóch wymogów uzasadniających złożone żądanie. Pierwszym z nich jest statutowy cel tej organizacji, drugim - istnienie interesu społecznego przemawiającego za dopuszczeniem organizacji do postępowania prowadzonego przez organ. W odniesieniu do pierwszej z wymienionych przesłanek, należy zgodzić się z Sądem I instancji i organami, że cel działania określony w przedstawionym regulaminie (statucie) Stowarzyszenia może świadczyć, iż przedmiot postępowania o wszczęcie, którego strona wnosiła tj. o wszczęcie i wydanie na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach decyzji w przedmiocie zadań z zakresu gospodarki leśnej na działkach wymienionych we wniosku jest uzasadnione jej celami statutowymi. Zgodnie z pkt 7 regulaminu do zadań Stowarzyszenia należy ochrona środowiska naturalnego, przyrody, jakości krajobrazu i dbałość o czystość energii. Nie budzi wątpliwości, że określenie zadań z zakresu gospodarki leśnej jest związane nie tylko z prowadzeniem racjonalnej gospodarki zasobami leśnymi, ale także z ochroną środowiska naturalnego, przyrody. Istnienie interesu społecznego, jako drugi z wymogów dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, wymaga uwzględnienia wypowiedzi doktryny i orzecznictwa, zgodnie z którymi nie ma trwałej, stałej definicji interesu społecznego. Jego treść jest ciągle zmieniającą się kompozycją i balansem różnorodnych wartości określonego społeczeństwa w określonym czasie (tak: M. Wyrzykowski "Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym", Warszawa 1986 r., s. 209, za: J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. wyd. C.H.Beck, 11 wydanie, s. 213). Podkreśla się więc, że przy stałych celach statutowych organizacji społecznej zmianie mogą ulegać wymagania interesu społecznego, które przemawiają albo za uwzględnieniem żądań danej organizacji społecznej w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie innej osoby, albo za ich oddaleniem. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, znajdującym oparcie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008r., sygn.. akt II OSK 843/07, Lex 501062), że udział organizacji społecznej w postępowaniu nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymogom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Na organizacji społecznej wnoszącej o wszczęcie postępowania w danej sprawie ciąży obowiązek przedstawienia w sposób precyzyjny interesu społecznego. W rozpoznawanej sprawie z uzasadnienia wniosku o wszczęcie postępowania i wydania decyzji w oparciu o art. 19 ust. 3 ustawy o lasach wynika, że Stowarzyszenie upatruje interes społeczny we wszczęciu tego postępowania w zachowaniu status quo aktualnego zagospodarowania działek objętych wnioskiem. Strona nie wykazała jednocześnie konkretnych, realnych zagrożeń jakie spowoduje brak określenia dla przedmiotowych działek zadań z zakresu gospodarki leśnej w oparciu o decyzję wydaną na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy o lasach. Zasadnie Sąd I instancji podkreślił, że sam zamiar zachowania status quo w zagospodarowaniu określonych dziełek gruntu nie może stanowić przyjęcia, że przemawia za tym interes społeczny w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. przy uwzględnieniu, że działki te stanowią własność innej osoby (w niniejszej sprawie Gminy G.) i wszczęte postępowanie ingeruje w sposób bezpośredni w prawo własności tej osoby. Wbrew reprezentowanemu w skardze kasacyjnej poglądowi, z samej przynależności gruntu do mienia komunalnego nie wynika w sprawie dotyczącej tego gruntu dla jakiejkolwiek organizacji społecznej działającej na terenie gminy i w skład której wchodzą mieszkańcy gminy interes prawny w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. przemawiający za uwzględnieniem żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Strona skarżąca w trakcie całego postępowania administracyjnego nie wykazała, aby brak wydania decyzji w oparciu o art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach stanowił konkretne zagrożenie dla aktualnego sposobu zagospodarowania działek. Za takie zagrożenie nie może być uznana wola organu planistycznego jakim jest Gmina G., zgodnie z którą dany teren miałby zostać zagospodarowany w sposób inny niż dotychczas. Powyższa kwestia stanowi przedmiot rozważań i ustaleń, jak wynika z akt sprawy administracyjnej, w toczącym się postępowaniu w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z udziałem między innymi mieszkańców gminy i organizacji społecznych. Jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji dany teren może - w wyniku działań podjętych przez właściciela, podlegać korzystnym przeobrażeniom przynoszącym korzyści zarówno właścicielowi, jak i lokalnej społeczności. W ramach postępowań administracyjnych wszczętych i prowadzonych np. w związku ze zmianą sposobu zagospodarowania danego terenu organizacja społeczna może zgłosić swój udział w sprawie w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. i reprezentować konkretny interes społeczny. Powyższe okoliczności wskazują na zasadność stanowiska Sądu I instancji, przedstawione uzasadnienie żądania wszczęcia postępowania nie jest wystarczające dla wykazania istnienia po stronie skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia interesu społecznego. Tak sformułowany wniosek nie może być uznany za spełniający wymóg wykazania przez organizację społeczną przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. i nie może prowadzić do uznania, że stowarzyszenie wykazało istnienie interesu społecznego uzasadniającego wszczęcie postępowania i wydanie na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach decyzji z zakresu zadań gospodarki leśnej. Podane przez skarżącego kasacyjnie okoliczności mają bowiem ogólny charakter. Podkreślić należy, że bez skonkretyzowania interesu społecznego i bez odniesienia go do poszczególnej indywidualnej sprawy, organizacja społeczna nie może skutecznie korzystać z instytucji przewidzianej w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Nieuprawnione są także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 9 ust. 2 i 3 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 roku o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003r., nr 78, poz. 706). Regulacje zawarte w tym akcie prawny zostały implementowane do polskiego porządku prawnego najpierw poprzez nowelizację ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232), a obecnie ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego polskie ustawodawstwo realizuje dyrektywy wypływające z tego aktu prawa międzynarodowego i unijnego. Nieuprawnione jest zatem stawianie Sądowi I instancji zarzutu niezastosowania wskazanych przepisów, skoro zostały one prawidłowo implementowane do krajowego porządku prawnego. Regulacje zawarte w art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz w art. 31 k.p.a. gwarantują szeroki dostęp organizacji społecznych (ekologicznych) do postępowań administracyjnych dotyczących środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych, a także do procedury odwoławczej od decyzji wydanych w tych sprawach. Zauważyć należy, iż organizacja ekologiczna, społeczna, której podstawowym celem jest działanie na rzecz ochrony środowiska powinna dokładać starań w pozyskiwaniu z powszechnie dostępnych źródeł informacji związanych z prowadzonymi postępowaniami administracyjnymi w sprawach dotyczących inwestycji potencjalnie oddziaływujących na ochronę środowiska, aby móc na możliwie wczesnym etapie postępowania wstąpić do postępowania na prawach strony (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2415/14, Lex 2083511). Również przepisy zamieszczone w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapewniają organizacjom społecznym udział w postępowaniach prowadzonych w oparciu o przepisy tej ustawy, w tym uchwalania studium, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest również podstaw do uwzględnienia naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z powyższym przepisem Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" o jakim mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a., oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Aktami sprawy w rozumieniu tego przepisu są zarówno akta sądowe jak i przestawione sadowi akta administracyjne (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod redakcją prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wydanie 2, str. 551). Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 roku sygn.. akt II GSK 1957/15 , Lex 2271742). Żadna z powyższych sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi. Strona wnosząca skargę kasacyjną powyższych okoliczności nie wykazała. Sąd przestawił w uzasadnieniu wyroku wszystkie okoliczności istotne do rozstrzygnięcia sprawy, które znajdujące potwierdzenie w aktach sprawy. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji dokonał bowiem oceny legalności zaskarżonej punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów w granicach sprawy. Podnoszone w ramach naruszenia tego przepisu zarzuty stanowią jedynie polemikę z dokonana przez Sąd oceną legalności zaskarżonego postanowienia. W świetle art. 134 § 1 p.ps.a. sąd nie ma obowiązku badania wszelkich aspektów sprawy, a w szczególności tych które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiązał się z obowiązku nałożonego przez powołany przepis. Strona nie wykazała naruszeń, które mogłyby skutkować odmienną oceną stanowiącego przedmiot zaskarżenia postanowienia, a których Sąd I instancji nie uwzględnił w swoich rozważaniach. Nie doszło również do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy zauważyć, że przepis ten odnosi się do uzasadnienia wyroku i stanowi, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Odnośnie do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu procesowego art. 151 p.p.s.a. to wskazać należy jest to przepis określający sposób rozstrzygnięcia i jako takie nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Przepis ten bowiem stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę w całości albo w części. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.