I OSK 3173/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 6 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 628/15 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 628/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że L. S. jest funkcjonariuszem Straży Granicznej i pełni obowiązki służbowe w Placówce Straży Granicznej w [...], a od dnia [...] września 2005 r. jest w służbie stałej. W dniu [...] września 2005 r. złożył wniosek o przydział lokalu mieszkalnego. W związku z brakiem możliwości przydziału stosownego lokalu mieszkalnego, organ realizował prawo funkcjonariusza do takiego lokalu poprzez przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Obecnie powstała możliwość przydziału lokalu mieszkalnego. W 2014 r. zwolnił się odpowiedni lokal mieszkalny nr [...] w [...] przy ul. [...], dlatego Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej pismem z dnia [...] września 2014 r. zawiadomił L. S. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przydziału powołanego lokalu, jako położonego w miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby. W piśmie tym organ zawiadomił również o konieczności uzyskania zgody na prowadzenie postępowania o przydział lokalu oraz poinformował, że niezajęcie na piśmie stanowiska w sprawie będzie traktowane na równi z odmową przyjęcia mieszkania w [...] i spowoduje umorzenie postępowania. W odpowiedzi na omawiane zawiadomienie L. S., w piśmie z dnia [...] września 2014 r., nie wyraził zgody na prowadzenie postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego, dlatego decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., Nr [...], Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przydziału powołanego lokalu. Po rozpatrzeniu odwołania L. S., Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając, że przedstawione przez odwołującego się okoliczności odmowy przyjęcia lokalu nie miały znaczenia w sprawie. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący się nie musi przyjąć i zasiedlić przydzielonego mu lokalu mieszkalnego. Subiektywny wybór funkcjonariusza nie może jednak przesądzać o zgodności lub niezgodności z obowiązującymi przepisami decyzji administracyjnej realizującej przysługujące mu prawo do lokalu mieszkalnego. Oddalając skargę L. S. na decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przedmiotem kontroli jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego, dlatego kwestie dotyczące uprawnień do równoważnika pieniężnego, pozostają poza granicami niniejszej sprawy, ponieważ zaskarżona decyzja nie rozstrzyga w przedmiocie uprawnień do tego równoważnika. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy nie naruszyły przepisów wskazanych w skardze, poza art. 10 kpa, który został naruszony przez organ odwoławczy, ale naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Cytując przepisy ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2014 r. poz. 1402) i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz.U. Nr 99, poz. 898, ze zm.), dotyczące uprawnienia funkcjonariusza Straży Granicznej do uzyskania lokalu mieszkalnego, Sąd stwierdził, że uprawnienie to może być realizowane tylko i wyłącznie na wniosek funkcjonariusza. Skoro skarżący nie wyraził zgody na kontynuowanie postępowania wszczętego przez organ z urzędu na podstawie art. 61 § 2 kpa, to tak wszczęte postępowanie należało umorzyć. Dalsze prowadzenie postępowania wszczętego z urzędu, bez zgody strony, byłoby bowiem niedopuszczalne. Wszelkie argumenty strony wskazujące powody, dla których funkcjonariusz nie był zainteresowany lokalem mieszkalnym są bez znaczenia w niniejszej sprawie. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nie przydzielił bowiem funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego, ale umorzył - wszczęte z urzędu - postępowanie w sprawie jego przydziału. Nie mógł tym samym merytorycznie rozpatrywać zasadności bądź niezasadności powodów, dla których funkcjonariusz lokalem mieszkalnym nie jest zainteresowany. Zarzut naruszenia art. 10 kpa, choć zasadny, albowiem organ odwoławczy wydał decyzję przed upływem terminu wyznaczonego na zapoznanie się strony z aktami sprawy i na złożenie ewentualnych wniosków, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Składane przez stronę i pełnomocnika dokumenty nie mogły być bowiem przedmiotem oceny organu w umorzonym postępowaniu. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku L. S. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92 pkt 3 ustawy o Straży Granicznej poprzez błędne uznanie, że proponowany lokal znajduje się w miejscowości pobliskiej, podczas gdy brak jest środków bezpośredniej komunikacji publicznej do miejsca pełnienia służby przez funkcjonariusza, dojazd środkami komunikacji publicznej z przesiadkami powoduje, że odległość pomiędzy miejscowością, w której znajduje się proponowany funkcjonariuszowi lokal znacznie przekracza 30 km, co powoduje, że przedmiotowy lokal nie powinien być funkcjonariuszowi proponowany. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji; przed wydaniem decyzji organy orzekające w niniejszej sprawie nie dokonały szczegółowych ustaleń faktycznych co do sytuacji życiowej, rodzinnej, mieszkaniowej i zawodowej skarżącego mimo, że były w posiadaniu stosownych dowodów; pominięcie między innymi okoliczności wskazanych w piśmie z dnia [...] września 2014 r. oraz innych pism i dowodów dołączonych do akt sprawy, - art. 141 § 4 w zw. z art. 145 pkt 1 lit. c ppsa, poprzez wybiórcze przedstawienie stanu faktycznego sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów przedstawionych w skardze oraz całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, pominięcie dowodów wnioskowanych przez skarżącego, uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej, - art. 1 § 1 i 2 zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ppsa w zw. z art. 10 i art. 61 § 2 kpa, poprzez uznanie, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji, zanim pełnomocnik skarżącego wypowiedziała się co do zebranego materiału dowodowego przez organ odwoławczy oraz wszczynanie postępowania bez uwzględnienia szczególnego interesu strony, - art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ppsa w zw. z art. 107 § 1 kpa, poprzez uznanie decyzji obu organów za prawidłowe, podczas gdy decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nie zawierała właściwej podstawy prawnej umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano dotychczasowy tok postępowania oraz podniesiono argumentację mającą przemawiać za uwzględnieniem zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i uchyleniem zaskarżonego wyroku z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji. W szczególności przedstawiono stan rodzinny skarżącego, utrudnienia związane z dojazdem do miejsca pracy po przyjęciu proponowanego lokalu mieszkalnego oraz dojazdu dzieci do szkoły w innej miejscowości, a także okoliczności przemawiające za koniecznością sprawowania przez niego bieżącej opieki nad schorowanymi teściami. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również nierozważenie przez Sąd, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu, jako działanie na szkodę skarżącego, bez uwzględnienia, czy za takim wszczęciem przemawia szczególny interes strony i wskazując, że zasadne jest utrzymanie wypłaty równoważnika pieniężnego w dotychczasowej formie i kwocie, ponieważ jest to jedyne rozwiązanie nie kolidujące z warunkami umowy kredytowej, jaką zawarł skarżący z bankiem na uzyskanie kredytu mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie wskazując motywację mającą przemawiać za niezasadnością zgłoszonych zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Z art. 61 § 2 kpa wynika, że organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Wtedy obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. W rozpatrywanej sprawie prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił działanie organów administracji, które wykazały, że postępowanie o przydział lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Straży Granicznej wszczynane jest na jego wniosek. Postępowanie takie może być zatem wszczęte z urzędu i kontynuowane tylko w warunkach określonych powołanym wyżej art. 61 § 2 kpa, z którego nie wynika, aby zgoda lub jej brak miał być uzasadniony jakimikolwiek okolicznościami faktycznymi lub prawnymi. Jeżeli więc w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu, a skarżący kasacyjnie nie wyraził zgody na jego kontynuowanie, to zgodnie z powołanym art. 61 § 2 kpa, podlegało ono umorzeniu bez jakiegokolwiek odnoszenia się organu do okoliczności wskazanych przez skarżącego, jako motywacji niewyrażenia zgody na kontynuowanie tego postępowania. Obowiązkiem organu było bowiem jedynie ustalenie, po wszczęciu postępowania z urzędu, spełnienia lub niespełnienia przesłanek, określonych w art. 61 § 2 kpa, do kontynuowania tego postępowania. Skoro skarżący oświadczył, że nie wyraża zgody na kontynuowanie postępowania, to organ pierwszej instancji był zobowiązany do jego umorzenia, o czym orzekł w swojej decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. Umorzenie postępowania nie ma przy tym cech dowolności lub uznaniowości, lecz jest konsekwencją woli ustawodawcy takiego działania organu przy braku zgody strony na kontynuowanie postępowania, które zostało wszczęte z urzędu, gdy tymczasem może być wszczęte jedynie na wniosek uprawnionej strony. Przedmiotem zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych nie mogły być zatem jakiekolwiek inne kwestie, dlatego nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenia, podniesiona w skardze kasacyjnej, okoliczność dotycząca utrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego dla skarżącego, skoro organy administracji nie orzekały w tym przedmiocie. Z powyższego względu zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów prawa, podanych w skardze kasacyjnej, w żaden sposób nie wpływają na przedmiot i zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.