II SA/Wa 628/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Iwona Maciejuk (sprawozdawca) Sędzia WSA – Eugeniusz Wasilewski Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2015 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy decyzję Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przydziału [...] SG L. S. lokalu mieszkalnego nr [...] w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że L. S. jest funkcjonariuszem Straży Granicznej i pełni obowiązki służbowe w Placówce Straży Granicznej w [...], a od dnia [...] września 2005r. jest w służbie stałej. Na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z normy tej wynika obowiązek Straży Granicznej do przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu z zasobów, o których mowa w art. 94 ust. 1 . powołanej ustawy. Zgodnie z § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludniania lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.), funkcjonariuszowi w służbie stałej przydziela się, na jego pisemny wniosek, lokal o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej przysługujących mu norm zaludnienia. L. S. w dniu [...] września 2005r. złożył wniosek o przydział lokalu mieszkalnego W związku z brakiem możliwości przydziału stosownego lokalu mieszkalnego, organ realizował prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego poprzez przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Obecnie powstała możliwość przydziału lokalu mieszkalnego, ponieważ zwolnił się odpowiedni lokal w miejscowości pobliskiej do miejscowości pełnienia służby przez funkcjonariusza. Komendant [...] Oddziału SG pismem nr [...] z dnia [...] września 2014r. zawiadomił L. S. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] w [...] przy ul. [...], tj. miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby. Organ administracyjny powołanym pismem zawiadomił stronę o konieczności uzyskania jej zgody na prowadzenie postępowania o przydział lokalu oraz poinformował, że niezajęcie na piśmie stanowiska w sprawie będzie traktowane na równi z odmową przyjęcia mieszkania w [...] i spowoduje umorzenie postępowania. W odpowiedzi na zawiadomienie L. S. pismem z dnia [...] września 2014 r. (data wpływu do [...] Oddziału SG - [...] września 2014 r.) nie wyraził zgody na prowadzenie postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego. Organ wskazał, iż w związku z tym, że postępowanie w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało z urzędu na podstawie art. 61 § 2 k.p.a., konieczne było uzyskanie zgody strony na jego kontynuowanie. Ponieważ L. S. takiej zgody nie wyraził, postępowanie w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego w [...] zostało umorzone i powołane przez odwołującego się okoliczności odmowy przyjęcia i zasiedlenia mieszkania nie mogły zostać rozpatrzone. Zarzut pełnomocnika funkcjonariusza, że organ I instancji nie odniósł się do przedstawionych przez stronę argumentów Komendant Główny Straży Granicznej uznał za nieuzasadniony. Odpowiadając na zarzut naruszenia przez Komendanta Oddziału przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nr [...] § 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. organ stwierdził, że przepis pozostaje bez związku z rozstrzyganą sprawą. Organ odwoławczy stwierdził, że przywołane w odwołaniu strony argumenty, dla których nie może ona przyjąć przyznanego decyzją administracyjną lokalu, nie mogą zostać uwzględnione. Konieczność reorganizacji życia rodziny funkcjonariusza to subiektywny powód odmowy jego przyjęcia i zasiedlenia i dlatego, w tym stanic faktycznym i prawnym, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu II instancji decydującym jest, w granicach obowiązującego prawa, interes służby w ochronie granicy państwowej. Organ podkreślił, że uprawnienia zawarte w rozdziale 12 ustawy o SG służą nie tylko ochronie interesów funkcjonariuszy, ale również realizacji interesów ogólnospołecznych. Komendant wskazał, że odwołujący się nie musi przyjąć i zasiedlić przydzielonego mu lokalu mieszkalnego. Subiektywny wybór funkcjonariusza nie może jednak przesądzać o zgodności lub niezgodności z obowiązującymi przepisami decyzji administracyjnej realizującej przysługujące mu prawo do lokalu mieszkalnego. Decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2015 r. stała się przedmiotem skargi L. S., reprezentowanego przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, pełnomocnik zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania: - art. 61 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania z urzędu bez uwzględnienia szczególnego interesu strony, niewyjaśnienie podstawy prawnej wszczęcia postępowania w uzasadnieniu, nieuzasadnienie dlaczego twierdzenia strony nie mogą być uwzględnione w niniejszym postępowaniu - naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 7,77,78, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie dowodów oraz twierdzeń zgłoszonych przez pełnomocnika skarżącego dołączonych zarówno do odwołania od decyzji jak również nadesłanych w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. po zapoznaniu się z aktami w trybie art. 10 k.p.a. - naruszenie art. 10 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do organów państwa, mianowicie zawiadomienie funkcjonariusza o zakończeniu postępowania oraz możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w terminie 7 dni, w rezultacie pominięcie tych dowodów i nieodniesienie się do nich w uzasadnieniu decyzji, co powoduje wadliwość decyzji oraz wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa. - naruszenie art. 10 w zw. z art. 107 § 2 i 3, 8, 77, 80 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji, niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji przyczyn pominięcia twierdzeń oraz dowodów wskazanych przez pełnomocnika w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. po zapoznaniu się z aktami w trybie art. 10 k.p.a. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego: - § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz.U 118, poz. 1014) poprzez niewłaściwą jego interpretację. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego podkreślił, że organ nie odniósł się do załączonych dowodów oraz twierdzeń zawartych w odwołaniu od decyzji. Nie odniósł się również do dowodów oraz twierdzeń wskazanych przez pełnomocnika w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 roku zgłoszonych w trybie art. 10 kp.a. Wbrew temu co twierdzą organy przyczyny odmowy przyjęcia proponowanego lokalu mieszkalnego przez skarżącego nie są subiektywne lecz obiektywne poparte dowodami na tą okoliczność, które to dowody zostały pominięte z niewiadomych przyczyn przez orzekające w niniejszej sprawie organy. Jako przyczynę odmowy w odwołaniu od decyzji w piśmie z dnia [...] września 2014 roku oraz w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. Skarżący wskazywał, że nie może przyjąć proponowanego lokalu, albowiem zmuszony jest wspólnie z żoną opiekować się schorowanymi teściami (załączył stosowne dokumenty). Organ II instancji był w posiadaniu tych dowodów jednakże do żadnego z nich się nie odniósł czym naruszył art. 10, 7,77, 80, 8 k.p.a. Pełnomocnik wskazał też, że organ II instancji choć wyznaczył 7 dni na zapoznanie się z materiałem dowodowym i złożenie wniosków dowodowych, to faktycznie pozbawił stronę realizacji prawa określonego w art. 10 k.p.a., albowiem wydał decyzję przed upływem terminu wyznaczonego na zapoznanie się z aktami. Pełnomocnik wskazał, że zawiadomienie z dnia [...] stycznia 2015 r. o zakończeniu postępowania administracyjnego, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego w terminie 7 dni doręczone zostało pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] stycznia 2015 r. W terminie zakreślonym przez Organ II instancji pełnomocnik wypowiedziała się co zebranego materiału dowodowego, załączyła również dokumenty na poparcie swoich twierdzeń (dowód pismo z dnia [...] stycznia, wraz z potwierdzeniem nadania w dniu [...] stycznia 2015 roku oraz załączone do tego pisma: zaświadczenie z dnia [...] grudnia 2014 roku Specjalistycznego Ośrodka Internistyczno-Diabetologicznego w [...], Zaświadczenie z dnia [...] stycznia 2015 roku z Fabryki Mebli "[...]" Sp. j. z siedzibą w [...], zaświadczenie z dnia [...] stycznia 2015 roku z Fabryki Mebli "[...]" Sp. j. z siedzibą w [...], Zaświadczenie z Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej S.A. w [...] z dnia [...] stycznia 2015 roku). Organ nie odniósł się do tych dowodów, albowiem wydał decyzję w dniu [...] stycznia 2015 r. Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 14 lipca 2015 r. pełnomocnik organu oświadczył, iż w stosunku do L. S. nie wydano żadnej innej decyzji w przedmiocie przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] w m. [...] przy ul. [...]. Pełnomocnik skarżącego na rozprawie zarzucił nadto naruszenie przepisu art. 107 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wskazania wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do art. 134 § 2 powołanej ustawy, Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, iż brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przepisu § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U 118, poz. 1014) poprzez jego niewłaściwą interpretację, albowiem przepis ten nie został w sprawie zastosowany. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej utrzymująca w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2014 r. o umorzeniu postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego. Kwestie dotyczące uprawnień do równoważnika pieniężnego, o czym jest mowa w powołanym przez pełnomocnika skarżącego § 2 wskazanego rozporządzenia, pozostają poza granicami niniejszej sprawy. Zaskarżona decyzja nie rozstrzyga w przedmiocie uprawnień do równoważnika pieniężnego. W sprawie niniejszej nie doszło również do takiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, nie został naruszony art. 61 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., jak też art. 7, art. 77, art. 78, czy art. 80 k.p.a. Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 107 § 1 k.p.a. Doszło natomiast do naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, jednakże uchybienie to pozostało bez wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1402), funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Zgodnie zaś z § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.), lokal mieszkalny przydziela się funkcjonariuszowi na jego pisemny wniosek. Wzór wniosku o przydział lokalu mieszkalnego stanowi załącznik nr 1 do rozporządzenia. Z brzmienia powyższych przepisów wynika jednoznacznie, iż prawo funkcjonariusza SG do otrzymania lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, może być realizowane tylko i wyłącznie na wniosek tego funkcjonariusza. Nie ma zatem podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego (v. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1844/11 (LEX nr 1264617); wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 630/14, orzeczenia.nsa.gov.pl)). W sprawie niniejszej, Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przydziału L. S. lokalu mieszkalnego nr [...] w m. [...] przy ul. [...], z urzędu, na podstawie art. 61 § 2 k.p.a. Pismem z dnia [...] września 2014 r. organ zawiadomił funkcjonariusza o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przydziału tego lokalu wskazując jednocześnie na konieczność uzyskania zgody funkcjonariusza na prowadzenie tego postępowania. Zgodnie z art. 61 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody – postępowanie umorzyć. Wyrażenie zgody (odmowa zgody), o której mowa w art. 61 § 2 k.p.a., jest czynnością procesową strony, przybierającą postać jej oświadczenia woli. Kodeks nie określa w sposób szczególny warunków tej czynności. Należy zatem przyjąć, że zgoda jest postacią podania w rozumieniu art. 63 k.p.a. W świetle tego przepisu należy ustalać wymagania formalne co do formy zgody i jej treści. Treść oświadczenia strony co do zgody musi mieć charakter wyraźny. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks posterowania administracyjnego, Komentarz, 8 Wydanie, str. 346). W sprawie niniejszej L. S. – w odpowiedzi na wezwanie organu po wszczęciu postępowania z urzędu – nie wyraził zgody na prowadzenie postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] w m. [...] przy ul. [...]. Organ I instancji prawidłowo umorzył więc postępowanie w tej sprawie. Dalsze prowadzenie postępowania wszczętego z urzędu, bez zgody strony, byłoby bowiem niedopuszczalne. Wszelkie argumenty strony wskazujące powody, dla których funkcjonariusz nie był zainteresowany lokalem mieszkalnym są bez znaczenia w niniejszej sprawie. Organ I instancji decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nie przydzielił bowiem funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego, ale umorzył - wszczęte z urzędu, co wymaga podkreślenia - postępowanie w sprawie jego przydziału. Nie mógł tym samym merytorycznie rozpatrywać zasadności bądź niezasadności powodów, dla których funkcjonariusz lokalem mieszkalnym nie jest zainteresowany. Organ wydał formalne rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 105 § 1 w zw. z art. 61 § 2 k.p.a. uzasadnione wyłącznie brakiem możliwości prowadzenia postępowania w tej sprawie, a tym samym i dokonywania jakichkolwiek rozważań, co do podnoszonych przez stronę kwestii. Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., choć zasadny, albowiem organ odwoławczy wydał decyzję przed upływem terminu wyznaczonego na zapoznanie się strony z aktami sprawy i na złożenie ewentualnych wniosków, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Składane przez stronę i pełnomocnika dokumenty nie mogły być bowiem przedmiotem oceny organu w umorzonym postępowaniu. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.