II GSK 3144/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków (spr.) Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłości "S." Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt I SA/Bk 512/15 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości "S." Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Syndyka Masy Upadłości "S." Spółki z o.o. w upadłości likwidacyjnej w W. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Białymstoku 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 14 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/BK 512/15 oddalił skargę Syndyka Masy Upadłości S. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białymstoku z [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Dyrektor Izby Skarbowej w B. decyzją z [...] października 2005 r. nr [...] udzielił S. Sp. z o.o. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...]. Wnioskiem z [...] maja 2011 r. Spółka wystąpiła o przedłużenie posiadanego zezwolenia, zgodnie ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. nr 4, poz. 27 ze zm.). Dyrektor Izby Celnej w Białymstoku, jako organ właściwy rzeczowo i miejscowo po zmianie stanu prawnego i wejściu w życie ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz.1540, w skrócie ugh) decyzją z [...] lipca 2011 r. odmówił wnioskowanej zmiany. Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji, które nie zostało uwzględnione. Dyrektor Izby Celnej w Białymstoku decyzją z [...] września 2011 r. utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 19 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/BK 604/12 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Powziął bowiem wątpliwość czy mające w sprawie zastosowanie przepisy, art. 129 ust. 1, art. 138 ust. 1 ugh, stanowią przepisy techniczne i winny podlegać notyfikacji Komisji Europejskiej. W następstwie powyższego wyroku Dyrektor Izby Celnej w Białymstoku, po ponownym rozpatrzeniu wniosku Spółki, decyzją nr [...] z [...] czerwca 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] grudnia 2013 r. podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowe zezwolenie o którego zmianę Spółka wnioskowała utraciło swoją ważność [...] października 2011 r. Tym samym postępowanie w sprawie jego przedłużenia stało się bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; dalej: op) podlegało umorzeniu. W realiach rozpatrywanej sprawy, jako bezzasadną uznał argumentację strony dotyczącą konsekwencji braku notyfikacji art. 129 ust. 2 ugh i niemożności jego stosowania. Podkreślił, że zezwolenie zostało wydane na 6 lat i zawierało dodatkową klauzulę ograniczającą jego działanie przez wprowadzenie ograniczenia czasowego dla realizacji uprawnień z niego płynących. Upływ wskazanego w zezwoleniu terminu powoduje, że wygasają wynikające zeń uprawnienia i przestaje ono funkcjonować w obrocie prawnym. Ponieważ zezwolenie wygasło z mocy prawa [...] października 2011 r., brak jest zatem możliwości jakiejkolwiek jego weryfikacji. Okoliczność tą organ musiał uwzględnić z urzędu i w tej sytuacji kwestia braku notyfikacji wskazanych przepisów ustawy o grach hazardowych pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Syndyka Masy Upadłości S. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa) uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że był związany wskazanymi w wyroku z 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 604/12 zaleceniami, w tym wyjaśnieniem podstawowej kwestii, czy będące podstawą prawną przepisy ustawy o grach hazardowych, art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 1, są przepisami technicznymi w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE z 1998 r., tj. czy wprowadziły warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów i czy powinny były podlegać notyfikacji przez Komisję Europejską. Wątpliwości te nie zostały wyjaśnione wyrokiem TSUE z 19 lipca 2012 r., sygn. akt C-213/11, C-214/11 i C-217/11. Ponieważ w trakcie prowadzonego postępowania zezwolenie wygasło z mocy prawa organ musiał uwzględnić tą okoliczność. Podkreślił jednocześnie, że w jego ocenie organ słusznie uznał, że wskazanych przepisów ustawy o grach hazardowych nie można uznać za techniczne. Nie ma jednak potrzeby badania sprawy merytorycznie, jeżeli zezwolenie wygasło i rozpatrzenie wniosku o wydłużenie zezwolenia stało się bezprzedmiotowe. Bowiem zgodnie z art. 208 § 1 op, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Syndyk zaskarżył wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: – art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ppsa w związku z art. 122 i art. 187 § 1 op przez aprobatę braku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego przejawiającego się w niedokonaniu oceny wpływu art. 138 ust. 1 w związku z art. 129 ust. 1 ugh na sprzedaż lub właściwości automatów do niskich wygranych w świetle art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE oraz wytycznych wyroku TSUE w połączonych sprawach akt C-213/11, C-214/11 i C-217/11, co skutkowało błędnym uznaniem, że wskazane przepisy nie maja charakteru technicznego i mogą być stosowane w stosunku do podmiotów prywatnych; - art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ppsa w związku z art. 208 § 1 op przez błędne uznanie, że wygaśniecie zezwolenia z uwagi na upływ terminu na, który zostało wydane spowodowało bezprzedmiotowość postępowania; - art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz.1647) w związku z art. 134 § 1 ppsa przez brak prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji w granicach sprawy, co skutkowało pominięciem okoliczności wydania przez pracownika, który podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu z mocy prawa, a w rezultacie oddalenie decyzji; - art. 141 § 4 ppsa przez sporządzenie niespójnego uzasadnienia wyroku zawierającego sprzeczne twierdzenia, a w rezultacie nieprawidłowa kontrolę zgodności zaskarżonej decyzji z prawem; a także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 138 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 1 ugh oraz art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie mają charakteru technicznego; art. 91 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 8 ust. 1 ugh oraz art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 i art. 138 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 ugh polegającą na przyjęciu, że naruszenie obowiązku notyfikacji przepisu technicznego nie skutkuje kolizją z normą zawartą w nienotyfikowanym przepisie, a w rezultacie brak podstaw do odmowy zastosowania takiego przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że "Nawet gdyby organy celne rzeczywiście orzekły na podstawie art. 208 § 1 op, to i tak należałoby je uznać za wadliwe. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie było zezwolenie jako takie, lecz wniosek o jego zmianę. Tym samym nie wystąpił brak przedmiotu postępowania i istniały podstawy do jego merytorycznego rozstrzygnięcia". Wskazał bowiem, że decyzja Dyrektora Izby Celnej w Białymstoku z [...] lipca 2011, którą odmówiono Spółce przedłużenia zezwolenia, która została następnie uchylona wyrokiem WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/BK 604/12 została podpisana za Dyrektora IC przez M. F., który również podpisał z upoważnienia Dyrektora IC, po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzję z [...] grudnia 2013 r. wydana przez Dyrektora Izby Celnej, jako organ odwoławczy. Powyższe stanowiło naruszenie art. 130 § 1 pkt 6 op, gdyż w ponownym rozpoznaniu sprawy brał udział pracownik organu, który wcześniej wydawał w niej rozstrzygniecie. Uchybienia tego Sąd rozpoznający sprawę nie dostrzegł z urzędu. Dyrektor Izby Celnej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wskazał, że kluczową kwestią w kontrolowanej sprawie jest rozstrzygniecie, czy w sytuacji bezspornego wygaśnięcia zezwolenia, w trakcie postępowania w przedmiocie jego przedłużenia zasadnym było jego umorzenie. Kwestie naruszenia prawa wspólnotowego nie pozostają w związku z bezprzedmiotowością postępowania. Nie doszło również do naruszenia art. 130 § 1 pkt 6 op, gdyż decyzją z [...] lipca 2011 r. odmówiono Spółce przedłużenia zezwolenia a decyzją z [...] grudnia 2013 r. utrzymano w mocy decyzję o umorzeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych, co zgodnie z art. 176 ppsa oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienie ich naruszenia. Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ppsa ani wskazanych przepisów prawa materialnego, w szczególności art.129 ust. 1 i art. 138 ust. 1 ugh, które nie były podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Trafnie bowiem wskazał Sąd I instancji, że zgodnie z art. 208 § 1 op obligatoryjną przesłanką umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość, z którą mamy do czynienia wówczas, gdy organ podatkowy stwierdzi w sposób oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Chodzi tu o każdą (jakąkolwiek) przyczynę powodującą brak jednego z elementów stosunku prawnego. Bezprzedmiotowość może powstać zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i po wszczęciu postępowania. Moment zaistnienia bezprzedmiotowości postępowania nie ma znaczenia, z uwagi na nakaz wynikający z art. 208 § 1 op. Jeżeli wystąpi bezprzedmiotowość, organ jest zobowiązany umorzyć postępowanie. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania mogą mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Podmiotowe przyczyny bezprzedmiotowości postępowania to takie, które są związane z podmiotem stosunku prawnego w ten sposób, że w razie jego braku nie mogą zamiast niego wstąpić następcy prawni. Przyczyny przedmiotowe zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania, a więc gdy nie istnieje sprawa, która mogłaby stanowić ów przedmiot. W rozpoznawanej sprawie wystąpiła przyczyna bezprzedmiotowości postępowania, tj. brak przedmiotu postępowania wobec wygaśnięcia zezwolenia z mocy prawa. Wygaśniecie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych z powodu upływu okresu, na jaki zostało ono udzielone oznacza, że sprawa dotycząca przedłużenia tego zezwolenia nie może być załatwiona w formie decyzji orzekającej co do jej istoty. Nie jest bowiem możliwe rozstrzygnięcie o przedłużeniu zezwolenia, które wygasło. Ustaleni tego skarżący kasacyjnie nie neguje. Konsekwencją ustalenia przez organ, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe jest jego umorzenie. Zatem podniesiony w pkt 2 skargi kasacyjnej zarzut w tej kwestii należało uznać za niezasadny. Oceniając zasadność pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa, może być skuteczny tylko w razie wykazania, że ich uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżący wiąże zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa wskazanych przepisów z niespójnością sporządzonego uzasadnienia, bez wykazania wpływu na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafny uznał także zarzut niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia art. 130 § 1 pkt 6 op. Zdaniem skarżącego upoważniony przez Dyrektora Izby Celnej pracownik do działania w jego imieniu, który brał udział w wydaniu decyzji, która została uchylona przez sąd administracyjny, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia nie może orzekać ponownie w tym postępowaniu. Wyłączenie pracownika, funkcjonariusza, członka organu kolegialnego, określone w art. 130 § 1 pkt 6 op odnosi się do osoby, która "brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji", a nie "uczestniczyła w postępowaniu". Chodzi tu zatem o branie udziału w fazie decyzyjnej, w której podjęto rozstrzygnięcie. Niemniej jednak można zwrócić uwagę na orzeczenia NSA oraz TK, w których jako przesłankę wyłączenia przyjęto "uczestniczenie w postępowaniu" (zob. wyrok NSA z dnia 2 maja 2000 r., I SA/Wr 3014/98, niepubl., wyrok TK z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07, OTK-A 2008, nr 10, poz. 178). Należy jednak stwierdzić, że komentowany przepis powinien podlegać ścisłej wykładni, a jego rozszerzona interpretacja, polegająca na traktowaniu osoby biorącej udział w postępowaniu jako osoby biorącej udział w wydaniu decyzji, byłaby niezgodna z wolą ustawodawcy. Artykuł 130 § 1 pkt 6 op dotyczy osoby, która orzekała w sprawie w pierwszej instancji, a po wydaniu decyzji została przeniesiona (oddelegowana) do organu drugiej instancji i miałaby orzekać w tej sprawie (wyrok SN z dnia 6 marca 2002 r., III RN 15/01, OSNP 2002, nr 18, poz. 423). Pracownik organu podatkowego pierwszej instancji prowadzący ponowne postępowanie podatkowe, po uchyleniu przez organ odwoławczy uprzednio wydanej przez ten organ decyzji, nie jest więc pracownikiem, który "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji", i nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 130 § 1 pkt 6 o.p. (wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r., I SA/Lu 367/99, LEX nr 44390). Szczególną uwagę należy zwrócić na zastosowanie art. 130 § 1 pkt 6 op w przypadku, gdy odwołanie rozpatruje ten sam organ (zobacz Komentarz do art.130 ustawy - Ordynacja podatkowa. Stan prawny:2013.01.15. P. Pietrasz). W tym miejscu należy wskazać na wyrok NSA z 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 1144/15 i wyrażone w nim poglądy, które co prawda odnoszą się wprost do art. 24 § 1 pkt 5 kpa ale stanowi on tożsamą z art. 130 § 1 pkt 6 op regulację na gruncie kodeksu postepowania administracyjnego. Należy też wskazać, że pierwsza decyzja z [...] lipca 2011 r. podpisana przez M. F., z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w Białymstoku była decyzją o odmowie przedłużenia zezwolenia, a zatem decyzją merytoryczną opartą na ocenie obowiązującego stanu prawnego i wskazaniu braku pozytywnych przesłanek dla pozytywnego rozpatrzenia wniosku Spółki. Decyzja ta został wyeliminowana z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem WSA i wniosek był rozpatrywany ponownie. W tym postępowaniu M. F. podpisał decyzję z [...] grudnia 2013 r. wydaną przez Dyrektora IC jako organ odwoławczy od decyzji z [...] czerwca 2013 r. o umorzeniu postępowania z racji jego bezprzedmiotowości. Zezwolenie o którego zmianę Spółka wnioskowała wygasło z mocy prawa. Zatem przesłanki rozstrzygnięcia były inne niż w poprzednim postępowaniu. Tym samym nie wystąpiła przesłanka braku obiektywizmu czy obawy co do bezstronności pracownika, gdyż ponownie rozpoznając wniosek pracownik nie oceniał okoliczności, które legły u podstaw jego wcześniejszej decyzji, lecz prowadził postępowanie w innym zakresie, który dotychczas nie był poddany ocenie. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny podniesiony w pkt 3 skargi kasacyjnej zarzut uznał za nieusprawiedliwiony. W kontrolowanej sprawie uprawniony jest bowiem wniosek, że w przypadku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ wyższego stopnia jego pracownicy, którzy brali udział w wydaniu uchylonej przez sąd decyzji, mogą podlegać wyłączeniu od rozpoznania sprawy, jeżeli powodem uchylenia podjętej przez nich decyzji są kwestie związane z ustaleniem stanu faktycznego oraz oceny wiarygodności dowodów. Co do zasady wyłączenie nie jest konieczne w przypadku, gdy powodem uchylenia decyzji była odmienna ocena prawna bądź zagadnienie proceduralne, gdzie związanie sądową wykładnią przepisów (art. 153 ppsa) powoduje, że nie powstaje problem braku obiektywizmu czy bezstronności. Należy podkreślić, że dla merytorycznego rozpatrzenia wniosku o przedłużenie zezwolenia nie ma również znaczenia, że został on złożony w okresie kiedy zezwolenie obowiązywało a sprawa nie została załatwiona przed jego wygaśnięciem. W przypadku naruszenia przez organ prowadzący postępowanie terminu załatwienia sprawy strona ma możliwość skorzystania z przysługujących jej środków prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że organy administracji publicznej (organy podatkowe) mają obowiązek działać na podstawie przepisów prawa (art. 120 op). Wspomniany obowiązek obejmuje także uwzględnianie zdarzeń, które następują w toku postępowania i mają znaczenie prawne. Takim zdarzeniem w rozpoznawanej sprawie było wygaśnięcie zezwolenia w związku z upływem okresu, na jaki zostało ono udzielone. Nie ma wątpliwości, że zezwolenie zostało wydane [...] października 2005 r. ([...]) na okres 6 lat i wygasło [...] października 2011 r. a organ ponownie rozpatrywał wniosek o przedłużenie zezwolenia [...] czerwca 2013 r. Okoliczność ta musiała być uwzględniona przez organ z uwagi na jednoznaczny nakaz wynikający z art. 208 § 1 op. Wobec tego nie można podzielić stanowiska skarżącej, że wygaśnięcie stosunku prawnego nie stanowi przeszkody w prowadzeniu postępowania o przedłużenie jego istnienia. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną a kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.