IV SA/Po 198/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2013 r. sprawy ze skargi ze skargi M. S-G, M. S., D. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz: M. S–G. kwotę 409 (czterysta dziewięć) złotych, M. S. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych oraz D. S. kwotę 169 (sto sześćdziesiąt dziewięć) złotych – tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] grudnia 2011 r. Starosta [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") zawiadomił o wszczęciu, na wniosek Burmistrza [...], postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunty wydzielone pod nowe drogi oraz pod poszerzenie dróg istniejących w wyniku scalenia i podziału gruntów, które przeszły z mocy prawa na własność Gminy [...] (dalej: "Gmina"), stanowiących m.in. grunt, który był własnością M. S., M. S-G. oraz D. S. (dalej: "Właściciele" lub "Skarżący"). Decyzją nr [...] z [...] lutego 2012 r. Starosta ustalił wysokość odszkodowania należnego Właścicielom od Gminy, w wysokości 71.300 zł za grunt o powierzchni 0.1747 ha. Na skutek odwołania wniesionego przez Właścicieli, Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda" lub "organ II instancji"), decyzją z [...] lipca 2012 r., znak: [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Starosta, decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] (znak: [...]) – wskazując jako podstawę prawną art. 106 ust. 1, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 1 i 2 oraz art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", w skrócie: "u.g.n.") – ustalił odszkodowanie należne od Gminy na rzecz Właścicieli w wysokości 75.000 zł za grunt o powierzchni 0.1747 ha, położony w [...], stanowiący ich własność a przejęty na rzecz Gminy (pkt 1 sentencji decyzji). Nadto zobowiązał Gminę do jednorazowego wypłacenia odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 2 sentencji decyzji). W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że Rada Miejska w [...] (dalej: "Rada Miejska") uchwałą nr [...] (dalej: "uchwała nr [...]") dokonała scalenia, a następnie podziału 15 nieruchomości gruntowych o łącznej powierzchni 13.0896 ha na 133 działki budowlane o powierzchni 10.8632 ha, 11 działek drogowych o powierzchni 2.2228 ha, oraz 1 działkę przeznaczoną na cele elektroenergetyczne, o powierzchni 0.0036 ha. Wśród nieruchomości objętych Uchwałą znalazła się również działka nr 1824 o powierzchni 1.0289 ha stanowiąca własność Właścicieli, którzy w wyniku podziału dokonanego po scaleniu gruntów otrzymali 10 działek budowlanych o łącznej powierzchni 0.8542 ha. Natomiast grunt o powierzchni 0.1747 ha, wynikającej z procentowo określonego udziału w scaleniu (7.8602%), został przeznaczony pod projektowaną drogę publiczną, zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. Wielk. Nr [...], poz. [...], z późn. zm.; dalej: "plan miejscowy"). Starosta zaznaczył, że pomimo rokowań co do wysokości odszkodowania, jak i co do ustalenia odszkodowania w formie przyznania nieruchomości zamiennej, nie doszło do zawarcia żadnych uzgodnień z Właścicielami, dlatego organ ustalił wysokość odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego stanowiącego dowód w postępowaniu. Wskazał, że zgodnie z art. 106 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie, jeżeli nie dojdzie do jego uzgodnienia, ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Starosta ocenił, że operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie (z dnia [...] września 2012 r., autorstwa [...]) został sporządzony zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Organ nie stwierdził żadnych nieprawidłowości w zakresie analizy rynku, doboru transakcji do porównania czy też określenia wartości rynkowej nieruchomości, dlatego przyjął operat jako dowód w sprawie. Wysokość odszkodowania należnego Właścicielom ustalił w oparciu o zawartą w operacie wycenę, dokonaną według stanu nieruchomości z dnia podjęcia przez Radę Miejską uchwały nr [...] w sprawie przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości (dalej: "uchwała nr [...]"), tj. z dnia [...] maja 2008 r., oraz jej wartości w dniu wydania decyzji – jak tego wymaga art. 130 u.g.n. W odwołaniu od opisanej decyzji Starosty Właściciele zarzucili, że odszkodowanie w wysokości 75.000 zł jest zbyt niskie. Podkreślili, że nie wyrażają zgody na jakiekolwiek przekazanie gruntów zamiennych w ramach odszkodowania. Poinformowali, że zlecili sporządzenie operatu szacunkowego, który prześlą jeszcze w grudniu 2012 r. Następnie pismem z [...] grudnia 2012 r. odwołujący przesłali operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego [...], wnosząc o uwzględnienie dowodu. Tym samym operatem zostały wycenione również wartości udziałów innych właścicieli, których nieruchomości obejmowały postanowienia Uchwały. Wartość udziału Właścicieli w powierzchni wydzielonych działek przeznaczonych pod drogi została oszacowana na kwotę 125.800 zł. Odwołujący powtórzyli, że nie wyrażają zgody na jakiekolwiek przekazanie gruntów zamiennych w ramach odszkodowania. Decyzją z [...] stycznia 2013 r., znak [...], Wojewoda – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu organ II instancji po omówieniu treści przepisów stanowiących podstawę prawną ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie dokonał analizy i oceny operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu I instancji. W szczególności, nawiązując do treści art. 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie w sprawie wyceny", w skrócie "rozp.wycen."), wskazał, że w niniejszym przypadku, jak podniosła biegła, nie można było oprzeć się na cenach transakcyjnych nieruchomości drogowych, z uwagi na brak cechy podobieństwa analizowanych nieruchomości, wobec czego przyjęto przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, to jest zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Wojewoda zaznaczył, że rozpoznawał już odwołania od decyzji opartych na tożsamym stanie faktycznym i prawnym, a dotyczące działek sąsiednich. Wyjaśnił, że pismem z 23 listopada 2012 r. zwrócił się do biegłej z prośbą o wyjaśnienie wątpliwości narosłych wokół zastosowanych przez nią procedur wyceny. W ramach udzielonych wyjaśnień biegła wskazała m.in., że odnotowanych transakcji sprzedaży nieruchomości położonych w [...] w rejonie ul. [...] nie można uznać za spełniające kryterium podobieństwa, gdyż były to działki o kilkudziesięciokrotnie mniejszej powierzchni niż działka wyceniana. W świetle obowiązujących przepisów wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni (§ 36 ust. 3 pkt 1 rozp.wycen.), a zatem przedmiotem wyceny jest nieruchomość przed podziałem, w tym wypadku działka nr 1814 o powierzchni 1.0248 ha. W związku z tym nieuzasadnione są podnoszone w odwołaniu zarzuty wynikające z zestawienia wartości ustalonej operatem z cenami uzyskanymi za inne działki zlokalizowane w rejonie ul. [...], które to działki są wielokrotnie mniejsze, co w sposób istotny wpływa na ich wyższą cenę, zgodnie z ekonomicznym prawem rzadkości. Ponadto rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, że w samym mieście odnotowano tylko jedną transakcję sprzedaży nieruchomości o podobnych parametrach do nieruchomości wycenianej, stąd do porównania przyjęto nieruchomości z okolic miasta, ale w związku z tym cesze "lokalizacja" przypisano poprawkę na poziomie 30%, zaś jej wartość określono jako korzystną. Wojewoda zaznaczył, że przytoczone wyjaśnienia biegłej zostały wprawdzie udzielone w innej sprawie, jednak ocenił, że są one całkowicie przydatne w sprawie niniejszej, z uwagi na tożsamość materii, której dotyczą, i dlatego odstąpił o ponownego zwracania się do rzeczoznawcy majątkowego. Odnosząc się do operatu szacunkowego przedłożonego w toku postępowania odwoławczego przez Właścicieli, Wojewoda wskazał, że wiążącą moc dowodową w sprawie ma wyłącznie operat wytworzony specjalnie na jej potrzeby zgodnie z obowiązującą procedurą. Wszelkie inne opinie mają charakter prywatny i jako takie nie wpływają na treść rozstrzygnięcia, w szczególności w sytuacji, gdy sporządzony w sprawie operat odpowiada prawu, a zatem nie ma podstaw do jego podważania. Zatem jedynie ubocznie, przez wzgląd na dyrektywę z art. 8 k.p.a., Wojewoda odniósł się do treści operatu przedłożonego przez Właścicieli i stwierdził, że operat jest obarczony uchybieniami, które eliminują jakiekolwiek jego znaczenie w niniejszej sprawie. Podstawowym błędem było przyjęcie przez rzeczoznawcę do wyceny nieruchomości o powierzchni 0,1747 ha, podczas gdy przepisy rozporządzenia w sprawie wyceny nakazują w takim wypadku szacować cenę 1 m2 nieruchomości przed podziałem, która to wartość następnie ulega przemnożeniu przez powierzchnię działki wydzielonej. W związku z tym pod uwagę powinna była zostać wzięta powierzchnia 1,0248 ha. Konsekwencją tej pomyłki był następnie dobór złej próby cen transakcyjnych przyjętych do porównania, albowiem dotyczyły one działek o powierzchni znacznie mniejszej, co przesądza o braku ich reprezentatywności w niniejszym przypadku. Ponadto biegła przypisała cesze "powierzchnia" wagę aż 30%, co wobec przyjęcia zaniżonej powierzchni musiało w sposób nieunikniony rzutować na końcowy wynik wyceny. Na opisaną decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli Właściciele, nie zgadzając się na "rażąco niskie ustalenie wysokości odszkodowania" i prosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucili, że cena za 1 m2 zaproponowana w operacie szacunkowym wykonanym na zlecenie Starosty znacznie odbiega od cen transakcyjnych, a sam operat jest wykonany niezgodnie z nowelizacją rozporządzenia w sprawie wyceny. Wprowadzone zmiany w przepisach tego rozporządzenia stanowią, że rzeczoznawca wyceniając nieruchomość musi brać pod uwagę wartość działek sąsiednich, a nie nieruchomości położonych w innych rejonach. Tymczasem w ww. operacie jako transakcje porównawcze przyjęto działki oddalone od wywłaszczanej nieruchomości o wiele kilometrów, rozsiane w całym powiecie [...]. Ponadto, zdaniem Skarżących, operat zawiera również błędy formalne dyskwalifikujące jego wartość W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, oceniając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Podkreślił, że zasadniczą osią sprzeciwu Skarżących wobec przyznanej im kwoty odszkodowania jest ich przekonanie o zaniżeniu wartości 1 m2 gruntu przez występującą w sprawie biegłą. Sprzeciw taki został dodatkowo wsparty wyceną dokonaną na zlecenie Skarżących, z której wynika niemalże dwukrotnie wyższa wartość nieruchomości. Jednakże, zdaniem organu –inaczej niż przyjęto w tej wycenie – adekwatną dla oceny stanu nieruchomości była data [...] maja 2008 r., w której to zapadła i weszła w życie uchwała nr [...] w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości. W związku z tym wycena przeprowadzana jest dla nieruchomości przed podziałem, tj. dla działki nr 1824 o powierzchni 1,0248 ha, zaś otrzymana w jej wyniku wartość 1 m2 zostaje w końcowych wyliczeniach przemnożona przez powierzchnię wydzielonej i przejętej przez Gminę działki. Powyższe decyduje w dużej mierze o rezultacie wyceny, gdyż powierzchnia nie tylko sama z siebie stanowi istotną cechę nieruchomości wpływającą na jej wartość rynkową, ale przesądza ponadto o właściwym doborze transakcji porównawczych. Zgoła inaczej przedstawiać się będzie wartość działki o powierzchni 0,1747 ha, a inaczej działki o powierzchni 1,0248 ha. W konsekwencji opinia prywatna przedstawiona przez Skarżących nie może być konfrontowana z wytworzonym na potrzeby postępowania operatem szacunkowym nie tylko z uwagi na jej prywatny charakter, lecz także na występujące w niej rażące uchybienia, przez które nie można jej przypisać przymiotu rzetelnej wyceny nieruchomości, a konsekwencji – jakiejkolwiek wartości dowodowej. Podstawowym błędem operatu, wskazanym już w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, było przyjęcie złej powierzchni działki, co skutkowało szeregiem dalszych uchybień, jak przyjęcie nieadekwatnych transakcji porównawczych i wadliwe wyznaczenie współczynników korygujących. Kolejnym błędem było przyjęcie złej daty dla ustalenia stanu nieruchomości – [...] lutego 2010 r. zamiast [...] maja 2008 r. Ponadto w operacie brak wymaganej w świetle § 36 ust. 4 rozp.wycen. analizy możliwości przyjęcia do porównania transakcji nieruchomościami drogowymi. Do tego, zdaniem Wojewody, dochodzą jeszcze "pomniejsze nieścisłości", jak choćby wskazanie jako daty dokonania oględzin nieruchomości dnia przypadającego po dacie sporządzenia wyceny. Organ II instancji zwrócił ponadto uwagę, iż w niniejszej sprawie odszkodowanie ustalono w oparciu o art. 106 ust. 1 u.g.n., a nie art. 98 ust. 3 u.g.n., na który powołują się Skarżący. Wreszcie za bezpodstawne uznał zarzuty dotyczące błędnej daty dla uwzględnienia stanu i cen nieruchomości, jak i innych błędów formalnych, których zaistnienie podnoszą Skarżący, wszakże nie precyzując, o jakie konkretnie błędy miałoby chodzić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty – których przedmiotem było ustalenie na rzecz Skarżących odszkodowania za grunt przejęty przez Gminę pod drogę wydzieloną w wyniku dokonanego na przedmiotowym obszarze scalenia i podziału nieruchomości – Sąd stwierdził, iż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Mianowicie organy obu instancji nieprawidłowo oceniły dowód w postaci operatu szacunkowego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, błędnie uznając go za niewadliwy. Przed rozwinięciem tego wątku godzi się jednak podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż w wyniku uchwały nr [...] grunt o powierzchni 0,1747 ha stanowiący własność Skarżących został przejęty na rzecz Gminy pod drogę publiczną. Zgodnie z art. 105 ust. 1 i 4 u.g.n. powierzchnię każdej nieruchomości objętej scaleniem i podziałem pomniejsza się o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących. Pomniejszenie to następuje proporcjonalnie do powierzchni wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem oraz do ogólnej powierzchni działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi i pod poszerzenie dróg istniejących. Działki gruntu wydzielone pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących, niebędących drogami powiatowymi, wojewódzkimi lub krajowymi, przechodzą z mocy prawa na własność gminy, a ustanowione na tych działkach prawo użytkowania wieczystego wygasa z dniem wejścia w życie uchwały rady gminy o scaleniu i podziale nieruchomości. Jeżeli działki gruntu zostały wydzielone pod drogi powiatowe, wojewódzkie lub krajowe albo pod poszerzenie tych dróg, stosuje się odpowiednio art. 98 ust. 1 u.g.n. W związku z powyższym Skarżącym przysługiwało od Gminy odszkodowanie za wydzielony pod drogę publiczną grunt, co wynika z art. 106 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym za działki gruntu wydzielone pod nowe drogi albo pod poszerzenie dróg istniejących, a także za urządzenia, których właściciele lub użytkownicy wieczyści nie mogli odłączyć od gruntu, oraz za drzewa i krzewy gmina wypłaca, z zastrzeżeniem ust. 1a, odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielami lub użytkownikami wieczystymi, a właściwym organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego lub starostą. Dopłatę, o której mowa w art. 105 ust. 2 u.g.n., oraz odszkodowanie, jeżeli nie dojdzie do jego uzgodnienia, ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odszkodowanie wypłaca właściwy organ. Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy, negocjacje w sprawie odszkodowania pomiędzy Gminą a Skarżącymi zakończyły się niepowodzeniem. Zatem zaistniały przesłanki do ustalenia odszkodowania za zajęty grunty na podstawie przepisów obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Art. 128 ust. 1 u.g.n. stanowi, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. W myśl art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania w przypadkach, o których mowa w art. 106 ust. 1 u.g.n., ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, przy czym przepis art. 134 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w art. 4 pkt 17 u.g.n. przez "stan nieruchomości", o którym mowa w art. 130 ust. 1 u.g.n., należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n., wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.), z tym, że taką wartość określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu (art. 150 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły wysokość odszkodowania za przejęty grunty na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] września 2012 r. sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, [...]. Skarżący przedłożyli wprawdzie w postępowaniu odwoławczym jeszcze inny operat – z dnia[...] grudnia 2012 r. sporządzony na ich zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego [...] – jednak Wojewoda wskazał, że wiążącą moc dowodową w sprawie ma wyłącznie operat wytworzony specjalnie na potrzeby sprawy, a wszelkie inne opinie mają charakter prywatny i jako takie nie wpływają na treść rozstrzygnięcia. Nadto zarzucił operatowi przedstawionemu przez Skarżących liczne błędy i uchybienia. Sąd odniesie się do tego stanowiska Wojewody w dalszej części uzasadnienia. W operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby postępowania biegła [...] wskazała m.in. na treść § 36 ust. 6 pkt 2 rozp.wycen., zgodnie z którym przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 u.g.n., stosuje się odpowiednio przepisy ust. 1–4 ww. paragrafu, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. Ponadto wskazano, że zgodnie z § 36 ust. 4 rozp.wycen. w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1–3 stosuje się odpowiednio. Biegła dokonała analizy rynku nieruchomości drogowych i doszła do wniosku, że rynek ten z uwagi na brak transakcji nieruchomości podobnych jest niewystarczający do ustalenia wartości przedmiotowej działki, stąd do określenia wartości nieruchomości szacowanej przyjęto przeznaczenie nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, które zgodnie planem miejscowym przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową. Następnie biegła, stosując podejście porównawcze określone w art. 152 ust. 1 i art. 153 ust. 1 u.g.n., biegła oszacowała wartość przedmiotowej nieruchomości dokonując zestawienia cen 18 transakcji nieruchomości podobnych do nieruchomości, z której został wydzielony grunt pod drogę publiczną (nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną). Powierzchnia nieruchomości porównywanych wynosiła od 4.000 m2 do 37.177 m2, podczas gdy powierzchnia nieruchomości Skarżących, zgodnie z jej stanem na dzień wejścia w życie uchwały nr [...] w sprawie przystąpienia do scalenia i podziału, wynosiła 10.248 m2. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, organy obu instancji nieprawidłowo ocenił dowód, jakim jest operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Starosty. Nie sposób bowiem zgodzić się z poglądem wyrażonym w tym operacie, jakoby analiza rynku nieruchomości drogowych pozwalała na stwierdzenie, iż rynek ten, z uwagi na brak transakcji nieruchomości podobnych, jest niewystarczający do ustalenia wartości przedmiotowej działki. Tym bardziej, że wyjaśnienie przyczyn odstąpienia przez rzeczoznawcę od dokonania wyceny na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych jest w analizowanym operacie nader zdawkowe, a przy tym zupełnie niejasne. Oto bowiem po przedstawieniu tabelarycznego zestawienia 30 transakcji drogowych, jakie miały miejsce w analizowanym okresie na terenie powiatu [...] i powiatów sąsiednich (obszar rynku przyjęty na potrzeby wyceny) – a które dotyczyły nieruchomości (działek) o zróżnicowanej powierzchni (od 20 m2 do 9.200 m2) i zbywanych po niekiedy diametralnie różnych stawkach za 1 m2 (od 5,43 zł do 121,89 zł) – stwierdzono jedynie ogólnikowo, że [pisownia oryginalna]: "Trudno się na podstawie analizy ww transakcji doszukać cech nieruchomości podobnych i na dokonać wyceny przedmiotowej nieruchomości drogowej przyjmując do porównania transakcje z rynku nieruchomości drogowych. Stąd do określenia wartości rynkowej szacowanej nieruchomości przyjęto przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych." (s. 15 operatu). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w analogicznej sprawie Wojewoda zwrócił się do biegłej o wyjaśnienie takiego stanowiska, oraz że z tych wyjaśnień miało wynikać, iż odnotowanych transakcji sprzedaży nieruchomości położonych w [...] w rejonie ulicy [...] nie można uznać za spełniające kryterium podobieństwa, gdyż były to działki o wielokrotnie mniejszej powierzchni niż działka wyceniana. W tym miejscu należy podkreślić, że treść tych wyjaśnień nie została w żaden sposób utrwalona w aktach sprawy przedłożonych Sądowi (np. w postaci uwierzytelnionej kopii dokumentu złożonego przez biegłą do akt innej sprawy), co uniemożliwia Sądowi rzeczywistą kontrolę i weryfikację tych wyjaśnień, a przez to narusza przepisy postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O ile bowiem można zgodzić się z organem, że ponowne zwracanie się do biegłej o wyjaśnienia, które zostały już przez nią udzielone w innej sprawie i pozostają w pełni adekwatne w realiach sprawy niniejszej (z uwagi na istotne podobieństwo obu tych spraw), byłoby niecelowe z perspektywy zasady szybkości postępowania i ekonomii procesowej (art. 12 § 1 k.p.a.), o tyle niezrozumiałą i, co do zasady, niemożliwą do zaakceptowania – z uwagi na zasadę bezpośredniości postępowania dowodowego (por. wyrok WSA z 17.01.2008 r., II SA/Bk 649/07, CBOSA) oraz konieczność zapewnienia efektywnej kontroli tak instancyjnej, jak i sądowoadministracyjnej – jest praktyka opierania rozstrzygnięcia na dokumentach znajdujących się w aktach innej sprawy bez jednoczesnego włączenia do akt danej sprawy przynajmniej kopii (odpisu) takiego dokumentu. Do kwestii oceny ww. dodatkowych wyjaśnień rzeczoznawcy oraz braku ich udokumentowania w aktach niniejszej sprawy wypadnie jeszcze powrócić w dalszej części uzasadnienia. Tymczasem należy zauważyć, że w § 36 ust. 4 rozp.wycen. prawodawca przesądził, iż w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W świetle tego przepisu przyjąć należy – na co trafnie zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki WSA: z 06.09.2012 r., II SA/Bk 442/12; z 06.12.2012 r., II SA/Bk 479/12; z 25.04.2013 r., II SA/Po 137/13 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA) – że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie), jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od takiego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z treści cytowanego przepisu rozporządzenia w sprawie wyceny wynika więc kolejność stosowania podejść. Zasadą jest oparcie się na danych dotyczących cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Dopiero brak takich danych umożliwia rezygnację z tego podejścia, a przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest działaniem naruszającym § 36 ust. 4 rozp.wycen. Wadliwość ta wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania. Obowiązująca szczególna regulacja dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycją drogową, musi nadto prowadzić do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy także rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania. Trudno bowiem sobie wyobrazić sytuację, aby nabyciem takiej nieruchomości zainteresowany był inny podmiot niż przyszły zarządca drogi. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy zauważyć, że już samego operatu szacunkowego wynika, iż na terenie powiatu [...] i powiatów sąsiednich odnotowano kilkadziesiąt transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, nabywanych przez Skarb Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego – co wskazuje na możliwość ustalania wartości wycenianej nieruchomości w podejściu porównawczym, w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Z niewiadomych zaś przyczyn, a zarazem zupełnie nietrafnie, biegła w swych dodatkowych wyjaśnieniach – zgodnie z tym, jak je relacjonuje Wojewoda – poszukiwania nieruchomości spełniających kryterium podobieństwa ograniczyła tylko do nieruchomości położonych w [...] w rejonie ulicy [...], w sytuacji, gdy określony przez nią w operacie na potrzeby wyceny obszar rynku obejmował teren powiatu kępińskiego i powiatów sąsiednich. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Innymi słowy, przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozp.wycen.). Przy tym przez nieruchomość podobną należy w omawianym kontekście rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku WSA o sygn. akt II SA/Po 137/13, że w kontekście cytowanej definicji legalnej pojęcia "nieruchomości podobnej" rozbieżność w wielkości nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie pozwala na przyjęcie, że nie stanowią one tak rozumianych nieruchomości podobnych, o ile są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania. Wielkość nieruchomości nie została bowiem wprost wskazana w tej definicji jako parametr w każdym przypadku wpływający na podobieństwo. W odniesieniu do nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wielkość nie stanowi zwykle cechy wpływającej na jej wartość (tj. wysokość stawki z 1m2), a tylko inne cechy wpływające na wartość nieruchomości mieszczą się w zakresie pojęcia "porównywalności", o jakim mowa w definicji nieruchomości podobnej. Powyższa konstatacja znajduje potwierdzenie w treści operatu, gdzie zauważono – analizując dane z zawieranych transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym – że niejednokrotnie cena była stała bez względu na rodzaj, położenie czy powierzchnię gruntu (s. 15 operatu). Wypada się zgodzić i z tym poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku WSA o sygn. akt II SA/Po 137/13, że również okoliczność, iż rzeczoznawca nie potrafił na podstawie analizy transakcji gruntami o przeznaczeniu drogowym doszukać się cech nieruchomości podobnych i dokonać wyceny przedmiotowej nieruchomości w oparciu o transakcje z rynku nieruchomości drogowych, nie mogła sama w sobie stanowić przesłanki do odstąpienia od zasady, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Tym bardziej w sytuacji, gdy – jak to już wyżej wskazano – uzasadnienie odstąpienia od tej zasady jest w analizowanym operacie nader zdawkowe i niejasne, zaś późniejsze wyjaśnienia rzeczoznawcy – znane Sądowi tylko z relacji organu – dla wykazania braku podobieństwa odwołują się wyłącznie od kryterium powierzchni. W ocenie Sądu wskazane uchybienia nie pozwalają na zaakceptowanie omawianego operatu jako prawidłowego środka dowodowego mogącego stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Powyższa wadliwość operatu nie została jednak dostrzeżona przez organ I instancji, który bez zastrzeżeń zaakceptował, co najmniej przedwczesne, dokonanie przez biegłą wyceny na podstawie danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W ten sposób organ naruszył § 36 ust. 4 rozp.wycen. oraz wykroczył poza granice zasady swobodnej oceny dowodów statuowanej w art. 80 k.p.a. Wojewoda, który z powołaniem się na dodatkowe wyjaśnienia biegłej finalnie decyzji Starosty nie uchylił, lecz utrzymał ją w mocy, uchybienia te w istocie powielił. Choć w zaskarżonej decyzji organ II instancji nie rozważał tej kwestii, to w nawiązaniu do wywodów zawartych w uzasadnieniu przywoływanego wyżej wyroku o sygn. akt II SA/Po 137/13 godzi się wyjaśnić, że akurat w niniejszej sprawie ewentualnemu uchyleniu decyzji Starosty przez Wojewodę nie stał na przeszkodzie zakaz reformationis in peius statuowany w art. 139 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Inaczej bowiem niż w sprawie rozstrzygniętej ww. wyrokiem o sygn. akt II SA/Po 137/13 – w której, jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, ceny nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wskazane w operacie były wielokrotnie niższe niż przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – w operacie sporządzonym na potrzeby niniejszej sprawy zostały wskazane również takie transakcje, które doszły do skutku za cenę (stawkę) wyższą od przyjętej ostatecznie przez biegłą za podstawę ustalenia odszkodowania, tj. od stawki 42,93 zł/m2 (były to ceny: 48,64 zł/m2; 49,18 zł/m2; 50,00 zł/m2; 101,50 zł/m2; 106,60 zł/m2; 110,19 zł/m2; 67,84 zł/m2; 121,89 zł/m2; 44,82 zł/m2). Tym samym opierając się tylko na danych z analizowanego operatu i nie dysponując wiadomościami specjalnymi nie sposób orzec, czy odszkodowanie ustalone na podstawie wyszczególnionych w operacie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne byłoby niższe, równe czy wyższe od tego wyliczonego przez biegłą jak dla gruntu przeznaczonego po zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dlatego stawianie jakichkolwiek hipotez w tym zakresie przez orzekające w niniejszej sprawie organy lub Sąd nie jest możliwe, gdyż stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję w materię wymagającą wiadomości specjalnych – których bez wątpienia ani organy, ani Sąd nie posiadają. Tym bardziej, że zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. to w gestii rzeczoznawcy majątkowego leży dokonanie wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. W konsekwencji nie sposób na tym etapie postępowania stwierdzić, że wymagana korekta operatu, a co za tym idzie: uchylenie orzeczenia organu I instancji przez Wojewodę, stanowiłoby działanie na niekorzyść odwołujących się. Ze wskazanych wyżej przyczyn należy uznać, że nie tylko decyzja Starosty, ale także decyzja Wojewody – utrzymująca w mocy wadliwą decyzję organu I instancji – nie odpowiada prawu, a ich wyeliminowanie przez Sąd nie narusza art. 134 § 2 p.p.s.a., w świetle którego również sąd administracyjny zobowiązany jest do przestrzegania zakazu orzekania na niekorzyść strony skarżącej (chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności). W tym stanie rzeczy – wobec stwierdzenia wadliwości operatu stanowiącego podstawę zaskarżonych decyzji i wynikającej stąd konieczności opracowania nowego operatu w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych – przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących wadliwości dokonanej wyceny, w tym zaniżenia "zaproponowanej" w operacie szacunkowym z dnia [...] września 2012 r. ceny za 1 m2 przejętego gruntu. Dlatego jedynie ubocznie należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Wojewody przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę co do istotnej wadliwości przedstawionego przez Skarżących operatu szacunkowego z dnia 12 grudnia 2012 r., odbierającej jemu wartość dowodową. W szczególności trafne są zarzuty odnośnie do niewłaściwego określenia nieruchomości przyjętej za podstawę szacowania (tj. przyjęcia działki po podziale, zamiast przed podziałem), wyznaczenia złej daty dla ustalenia relewantnego stanu wycenianej nieruchomości (tj. [...] lutego 2010 r. zamiast [...] maja 2008 r.), a także wskazania błędnej podstawy prawnej ustalenia odszkodowania (tj. art. 98 ust. 3 zamiast art. 106 ust. 1 u.g.n.). Niewykluczone, że przyjęcie niewłaściwej dla badania stanu nieruchomości daty wynika z nie dość konsekwentnego rozróżniania w operacie dwóch uchwał: (1) o przystąpieniu do scalenia i podziału, o której mowa w art. 102 ust. 3 i art. 130 ust. 1 u.g.n. (uchwała nr [...]Rady Miejskiej z dnia [...] maja 2008 r.) oraz (2) o scaleniu i podziale, wzmiankowanej w art. 104 u.g.n. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2010 r.) – por. s. 5 i s. 8 operatu. Przede wszystkim jednak, w ocenie Sądu, podstawowa wada tego operatu – podobnie zresztą, jak i operatu wykonanego na zlecenie organu – wynika z faktu przyjęcia do porównania transakcji nieruchomościami zabudowanymi, zamiast drogowymi. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 wyroku). W punkcie drugim sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a., określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, co oznacza, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (tak trafnie wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32). O kosztach (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez każdego ze Skarżących koszt wpisu (odpowiednio: 169 zł, 677 zł i 169 zł), a ponadto w odniesieniu do skarżącej M. S-G. – także wynagrodzenie reprezentującego ją radcy prawnego, ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) w wysokości 240 zł. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni uwagi, oceny i wytyczne wyrażone w niniejszym uzasadnieniu wyroku. W szczególności powierzy uprawnionej osobie sporządzenie nowego operatu szacunkowego dla przedmiotowej działki, w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomościami drogowymi, a następnie podda go wnikliwej ocenie, jak tego wymaga art. 80 k.p.a. Oceniając operat jako dowód w sprawie organ administracji winien mieć zaś na uwadze, że chociaż nie może kwestionować jego merytorycznej zasadności, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, to jednak ma obowiązek dokonania oceny operatu pod względem formalnym – w szczególności czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści i nie jest z tymi przepisami sprzeczny, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, nielogiczności lub braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową – a także obowiązek utrwalenia wyników tej oceny w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.