II SA/Bd 559/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 757 ( siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 3 września 2014 r. A. W. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 domów jednorodzinnych z zabudową towarzyszącą na terenie części działki nr 40/22. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy [...] umorzył postępowanie w sprawie z uwagi na objęcie części działki nr 40/22 miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wskazanej na wstępie. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. W., podnosząc zarzut naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z przepisem § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, wskazując, iż była ona wydana dla obszaru znacznie większego od wskazanego przez inwestora we wniosku. Ponadto wyznaczono granice obszaru analizowanego w odległości od 50 do ok. 130 m od granic terenu objętego wnioskiem, brakowało natomiast wskazania, jaki front działki przyjęto ani też wyjaśnienia z jakiego powodu granice obszaru analizowanego są w różnej odległości od granic terenu objętego wnioskiem. Zdaniem Kolegium organ nie uzasadnił przyjętego 15% średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanego terenu i ustalił przedwcześnie brak spełnienia wymogu kontynuacji cech i funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i 5, art. 63 ust.2 i 4, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2012 r., poz. 647 j.t. ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1589) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 j.t.), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 domów jednorodzinnych z zabudową towarzyszącą na terenie części działki nr 40/22, obręb 0016[...]. W uzasadnieniu organ podał, że działka objęta wnioskiem nie spełnia warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. Jak wyjaśniono, działkami sąsiednimi zabudowanymi, dostępnymi z tej samej drogi publicznej są działki nr 40/21 i 42/8. Na działce nr 42/8 występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a na działce nr 40/21 - zabudowa usługowa. Linia zabudowy nie jest ukształtowana, bowiem budynek mieszkalny na działce nr 42/8 jest dostępny bezpośrednio z drogi publicznej - ulicy [...], dla projektowanych 6 budynków mieszkalnych nie można wyznaczyć obowiązującej linii zabudowy, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...). Również zdaniem organu nie można wyznaczyć intensywności zabudowy dla projektowanych budynków, bowiem na żadnej z sąsiednich działek, objętych analizą, nie występuje więcej niż jeden budynek mieszkalny. Ponadto zwrócono uwagę, że działka nr 40/22 jest położona w obszarze objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Zgodnie zaś z uchwałą nr VI/106/11 Sejmiku Województwa [...] z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom. nr 99, poz. 793) na tych obszarach obowiązują m.in. zakazy wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych (§ 2 ust. 1 pkt 5). W ocenie organu budowa sześciu budynków jest niemożliwa bez przeprowadzenia prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, co stoi w sprzeczności z powyższym zakazem, a jednocześnie powoduje nie spełnienie wymogu: pkt 5 ust. 1 art. 61 - zgodności z przepisami odrębnymi. W odwołaniu strona wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Odwołujący nie zgadza się z twierdzeniem organu o braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy, a także sprzeczności z przepisami uchwały. Skarżący wskazał, że zgodnie z § 4 ust 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym w rozpatrywanej sprawie istnieje wprost możliwość zastosowania wskazanego przepisu, bez konieczności dokonywania modyfikacji, ponadto istnieje możliwość zastosowania § 4 ust. 4 rozporządzenia zgodnie, z którym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, co zdaniem strony potwierdza judykatura (wyrok WSA w Gliwicach z 6.08.2014 r., II SA/G1 218/14, LEK nr 1500305). Odwołujący się podkreślił, że warunki zabudowy określają tylko parametry dopuszczalne z punktu widzenia ładu przestrzennego, a nie rozstrzygają o dopuszczalności realizacji obiektu o konkretnych wymiarach, gdyż takie doprecyzowanie następuje dopiero na etapie następnych etapów procesu inwestycyjnego. Ponadto skarżący zarzucił, iż w załączniku nr 2 do decyzji organ wskazuje, że istniejąca linia zabudowy jest nieregularna i nieukształtowana (pkt 3.7), a to oznacza, że nie ma przeszkód prawnych i faktycznych do wyznaczenia linii zabudowy. Zwrócono też uwagę, że organ podnosi sprzeczność z przepisami uchwały, gdyż realizacja inwestycji doprowadziłaby do wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, lecz w tym zakresie nie do Wójta należy ocena jakie prace i w jaki sposób będą wykonane, gdyż jest to następny etap procesu inwestycyjnego, a wskazana uchwała zakazuje tylko lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 2 ust. 1 pkt 8 uchwały). A contrario dopuszczalna jest lokalizacja obiektów poza wskazanym terenem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na dołączonej do wniosku mapie inwestor zaznaczył, iż powierzchnia terenu projektowanego przekształcenia wynosi 0,8505 ha, przy czym jak ustalił organ I instancji, teren inwestycyjny jest położony w granicach obszaru chronionego krajobrazu, co wynika z uchwały Nr VI/106/11 Sejmiku Województwa [...] z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, a art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) wymienia obszary chronionego krajobrazu jako A formę ochrony przyrody. Skoro więc w niniejszej sprawie inwestor ubiegając się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie uzyskał wcześniej decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, to zdaniem Kolegium brak ten - jako brak materialny, skutkuje odmową wydania wnioskowanej decyzji, a sporne kwestie tj. nie spełnienie wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 o p.z.p., są kwestiami wtórnymi, od których analizy Kolegium Odwoławcze odstąpiło. W skardze do sądu A. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego; w szczególności błędną interpretację przepisu § 3 pkt 53 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez uznanie że termin "powierzchnia zabudowy" jest tożsamy z pojęciem "powierzchnia terenu projektowanego przekształcenia". Skarżący zauważył, że odmiennie, niż przyjęło Kolegium, ewentualne przekroczenie powierzchni zabudowy, powodowałoby fakultatywną konieczność przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bowiem jest to tylko inwestycja "potencjalnie mogąco", a nie "mogąca zawsze" oddziaływać na środowisko. Wobec powyższego, w ocenie strony nie istniała bezwzględna konieczność uzyskania stosownego rozstrzygnięcia, a ponadto w rozpatrywanej sprawie powyższa kwestia ma charakter wtórny, bowiem planowana inwestycja nie przekracza normatywów nakazujących przeprowadzenie analizy oddziaływania na środowisko. Skarżący zwrócił też uwagę, że SKO w zaskarżonym rozstrzygnięciu utożsamia pojęcie "powierzchni zabudowy" z pojęciem "powierzchni terenu podlegającej przekształceniu", a wskazanie we wniosku o ustalenie warunków zabudowy powierzchni terenu podlegającej przekształceniu jest obligatoryjne - stanowi wymóg formalny wniosku wynikający z przepisu art. 52 ust 2 pkt 2b) u.p.z.p., zgodnie z którym wniosek wymaga m.in. "określenia planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej". Z powyższego zdaniem skarżącego wynika, że "powierzchnia zabudowy" i "powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu" nie są pojęciami synonimicznymi, a stanowią one o odmiennych parametrach planowanej inwestycji. Odnosząc powyższe do sytuacji zaistniałej w sprawie, zdaniem skarżącego należy zauważyć, że inwestycja polegająca na realizacji sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących z przybudowanymi garażami, na działce nr 40/22, położonej w miejscowości Nowa Wieś, nie jest inwestycją. Ponadto skarżący podniósł, iż nawet jeżeli przedstawiona argumentacja jest błędna, to organ przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia powinien zawiadomić stronę o przyjętej interpretacji przepisów i umożliwić złożenie stosownych wyjaśnień w sprawie i w takim zakresie naruszono przepisy procedury (art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a.) mające istotne znaczenia dla rozpatrywanej sprawy lub ustosunkowania się do konieczności przedłożenia decyzji środowiskowej. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem legalność, a więc zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego danego rozstrzygnięcia organu administracyjnego. W razie zaś stwierdzenia naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, sąd administracyjny wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym, nie posiadając kompetencji do rozstrzygnięcia bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy o p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 (tj. między innymi z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (dalej jako r.d.o.ś.) - w odniesieniu do innych, niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody - art. 53 ust. 4 pkt 8) oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Jednocześnie, obowiązek uzgodnienia decyzji z r.d.o.ś. został wyłączony w przypadku inwestycji, dla których przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.), w trakcie której uzgodniono realizację przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 53 ust. 5b). Do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się bowiem art. 53 ust. 5b i 5c. ustawy o p.z.p. Na tej właśnie podstawie przepisu, o którym mowa w ust. 4 pkt 8 (uzgodnienia z rdoś), nie stosuje się do inwestycji, dla których przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,. Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, przeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko jest wymagane, w przypadku przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdy obowiązek powyższy został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 powyższej ustawy. Artykuł 63 ust. 1 wskazuje, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przy uwzględnieniu warunków wymienionym w powyższym artykule, przy czym ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie obliguje organ w art. 64 ust. 1 do wcześniejszego zasięgnięcia opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Organ prowadzący postępowanie jest zatem zobowiązany do ustalenia, czy w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia przy uwzględnieniu stanowisk organów opiniujących. W przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przy czym charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 84 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie). W przypadku, gdy odstąpiono od konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymogów przewidzianych w przepisach k.p.a., winno zawierać informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 powyższej ustawy, uwzględnionych przy stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie z przepisem art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, a decyzję taką dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1- 13, w tym decyzji o warunkach zabudowy. Niezłożenie przez stronę decyzji środowiskowej, nie stanowi braku formalnego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie braków formalnych, uniemożliwiających nadanie wnioskowi prawidłowego biegu i merytoryczne rozpoznanie sprawy. Przedłożenie jej decyduje o materialnoprawnej zasadności żądania. Organ nie może wydać decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zaliczonej do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli inwestor nie legitymuje się taką decyzją. Brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest zatem brakiem o charakterze materialnym, który nie podlega uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a winien skutkować odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Konieczność uzyskania decyzji środowiskowej może być kwestionowana przez wnioskodawcę, gdyż sporne może być zaliczenie planowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska, dla których wymagane jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zaliczone jest przedsięwzięcie stanowiące zabudowę mieszkaniową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: • 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, - przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. W rozpoznawanej sprawie działka inwestora znajduje się w obszarze chronionego krajobrazu, co wypełnia dyspozycję art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody. Organ I instancji nie stwierdził potrzeby dołączenia do wniosku decyzji środowiskowej, której brak uzasadniałby odmowę wydania decyzji z tego właśnie powodu. Na żadnym etapie postępowania przed organem I instancji i we wcześniejszych postępowaniach nie pojawiła się tego rodzaju przeszkoda. Przeszkodę do wydania decyzji z tego właśnie powodu dostrzegł organ odwoławczy, który stwierdził , że planowana inwestycja ma charakter przedsięwzięcia, dla którego na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem organu, określona we wniosku inwestora inwestycja stanowiła przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w myśl przepisu § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Co do warunków stanowiących przeszkody do wydania decyzji o warunkach zabudowy, na jakie powoływał się organ I instancji, organ odwoławczy nie zajął stanowiska, wprost odstępując od ich analizy i uznając je jako wtórne. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na wniosek strony. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5 tego przepisu; 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. nr 164, poz. 1588) określa sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie mniejszej jednak niż 50 m. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Przez działkę sąsiednią należy przy tym rozumieć nieruchomość lub jej cześć położoną w okolicy działki, na której ma być zrealizowana planowana inwestycja, tworzącej pewną urbanistyczną całość, której zdefiniowanie wymaga wiedzy urbanistycznej oraz analizy faktycznego stanu zagospodarowania i zabudowy danego terenu. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Organ odwoławczy tych aspektów nie brał pod uwagę a podstawą prawną rozstrzygnięcia uczynił art. 71 ust.2 i art. 72 ust.1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), podczas gdy materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia powinien być art. 61 ustawy o p.z.p. Warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, zgodnie z pkt 5 ust. 1 art. 61, zgodność tej decyzji z przepisami odrębnymi. Powołana przez organ odwoławczy przeszkoda wynika z niespełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy - sprzeczności z przepisami odrębnymi. Brak spełnienia tego warunku uzasadnia podjęcie negatywnego rozstrzygnięcia ale w oparciu o przepisy będące podstawą oceny zasadności wniosku. Organ nie zwracał się też do inwestora z zapytaniem, czy formalnie zostało wydane postanowienie w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, przed podjęciem decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Poza tym, w ocenie Sądu, znajduje uzasadnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7, art. 8 i art. 77 kpa. Organowi odwoławczemu należy też postawić zarzut naruszenia art. 10 kpa . Na etapie postępowania odwoławczego doszło od uchybienia zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu, poprzez brak formalnego zapewnienia skarżącemu możliwości powtórnego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, w tym zamiaru zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Powyższe uchybienie, wprawdzie nie prowadzi do naruszenia zakazu reformationis in peius, gdyż rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie pogorszyło sytuacji prawnej skarżącego, ale wobec faktu, że na etapie postępowania przed organem II instancji doszło do ustalenia nowych okoliczności i przyjęcia innej podstawy rozstrzygnięcia, naruszone zasady postępowania należy uznać jako istotne. W ocenie Sądu w całokształcie okoliczności sprawy zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ nie ustalał, czy skarżący dysponował decyzją środowiskową, a ponadto wydał decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w oparciu o przepisy ustawy środowiskowej i naruszył tym samym podstawowe gwarancje procesowe strony. Istotą postępowania odwoławczego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Nie oznacza to jednak, że organ II instancji zwolniony jest od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów odwołania, a w szczególności ich podzielenia lub odparcia i wyrażenia swojej oceny w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w którym winien wskazać argumenty przemawiające za ich uwzględnieniem lub odrzuceniem. Wymóg taki wynika z art. 8 i 11 k.p.a., które w ramach obowiązujących zasad ogólnych postępowania administracyjnego, uwzględniają zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i poszanowania reguł kultury postępowania administracyjnego oraz zasadę przekonywania stron postępowania. Naruszenie tych zasad ma szczególne znaczenie, gdy organ nie uwzględniając odwołania nie ustosunkowuje się do jego wszystkich zarzutów. Bez wątpienia organ odwoławczy nie jest związany treścią zarzutów zgłoszonych przez stronę, jednak do zarzutów tych winien ustosunkować się w pierwszej kolejności (patrz: wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA742/84, ONSA z 1984, nr 2, poz. 67). Ocena tychże zarzutów i argumentacja zwalczająca każdy z nich winna stanowić niezbędny element uzasadnienia decyzji utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Natomiast do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana konieczne jest, by rozstrzygnięcie zostało poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., czyli dokonać merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2720/11, LEX nr 1145626). W związku z powyższym, mając na względzie wagę stwierdzonych uchybień Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349), a o wykonalności zaskarżonej decyzji - na podstawie art. 152 p.p.s.a. Ponownie orzekając, organ administracji winien mieć na względzie poczynione rozważania i jeżeli uzna, że jedyną przeszkodą do wydania decyzji jest brak decyzji środowiskowej przed wydaniem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, powinien zobowiązać inwestora do dostarczenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i umożliwić inwestorowi zapoznanie się z materiałami zgromadzonymi w sprawie. Zadaniem organu będzie też ustosunkowanie się do zarzutów inwestora zawartych w odwołaniu. Co do zasady organ administracji publicznej w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zobowiązany jest przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu wyjaśnienia czy warunki określone w art. 61 ust. 1-5 zostały spełnione. W celu zapewnienia realizacji tych wymagań organ wydający decyzję przeprowadza analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Cechy jakim odpowiadać musi nowa zabudowa określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).