I OSK 3324/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1430/14 w sprawie ze skargi K. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1430/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. Ś. na sprecyzowane w sentencji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie przyznania K. Ś. zasiłku celowego na zakup zasilacza do komputera. Od decyzji tej K. Ś. złożył odwołanie w dniu [...] sierpnia 2013 r., w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr: [...], utrzymało powyższą decyzję w mocy. Po czym K. Ś. wniósł ponowne odwołanie od wspomnianej już decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2013 r. Zaskarżonym obecnie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność tego odwołania. W jego uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż odwołanie służy tylko do jednej instancji i tylko raz, wobec czego w sytuacji, gdy nastąpiło wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, nie ma możliwości wniesienia kolejnego odwołania, zachodzi bowiem niedopuszczalność przedmiotowa. W skardze na to postanowienie K. Ś. zarzucił naruszenie prawa do obrony poprzez "nieuwzględnienie przywrócenia terminu do wniesienia skarg o wznowienie postępowania" oraz naruszenie art. 145 K.p.a. i wskazanych przepisów Konstytucji RP oraz ustawy o pomocy społecznej. Postulował uchylenie, zmianę i stwierdzenie nieważności decyzji. Przyznany postanowieniem z dnia 11 marca 2015r. Sąd I instancji pełnomocnik z urzędu dla skarżącego wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz o uchylenie decyzji administracyjnej wydanej przez organ pierwszej instancji. Wskazał, że postępowanie administracyjne, w którym wydane zostało zaskarżone postanowienie obarczone było naruszeniami prawa administracyjnego proceduralnego mającymi wpływ na sposób zakończenia tego postępowania, a to art. 64 § 2 K.p.a. związku z art. 3 ust. 1 oraz 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.) poprzez niewezwanie strony do uzupełnienia podania z dnia [...] sierpnia 2013 r., którego lakoniczna treść, zwłaszcza w przypadku osoby nieporadnej, u której uprzednio stwierdzono bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, w rodzinie wielodzietnej i niepełnej, korzystającej z pomocy społecznej, winna zostać wyjaśniona, ponieważ intencją mogło być zawnioskowanie o wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej lub stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, zatem należało ją ustalić. Eksponowano również naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy, oraz art. 10 § 1 K.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę uznał za zasadne stanowisko organu, zgodnie z którym niedopuszczalność odwołania zachodzi z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Ta druga sytuacja ma miejsce m.in. w przypadku wyczerpania przysługujących stronie środków odwoławczych, jak w tej sprawie. Zatem, jeżeli w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. skarżący zawarł odwołanie od decyzji Prezydenta K. z dnia [...] lipca 2013 r., która była już zaskarżona odwołaniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po jego rozpoznaniu decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymało w mocy tę decyzję organu I instancji, wydanie ponownej decyzji merytorycznej w tej samej sprawie już zakończonej decyzją ostateczną byłoby niedopuszczalne. Prowadziłoby wszak do wydania decyzji obarczonej wadą powodującą jej nieważność. Istniały zatem przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności ponownego odwołania. W odniesieniu do zarzutów podniesionych w skardze Sąd meriti wskazał, iż zaadresowanie do organu pisma określonego jako odwołanie, które nie zawiera żadnego uzasadnienia, nie daje podstaw do powzięcia przez organ wątpliwości co do jego charakteru prawnego. Tym bardziej, gdy odwołanie pochodzi od osoby, która – jak skarżący – inicjuje szereg postępowań administracyjnych i korzysta od lat z prawa do składania różnych środków prawnych od niesatysfakcjonujących go rozstrzygnięć – odwołań, zażaleń, skarg do sądu administracyjnego, a także wniosków o przywrócenie terminu do wniesienia odwołań lub zażaleń. W ocenie Sądu I instancji nie można w tym stanie rzeczy zarzucać organowi odwoławczemu braku aktywności w dążeniu do wyjaśnienia rzeczywistej treści pisma określonego przez skarżącego jako odwołanie, a tym bardziej braku zakwalifikowania odwołania złożonego przez skarżącego jako wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Z treści odwołania – które nie wymagało uzasadnienia – nie wynikają jakiekolwiek przesłanki wskazujące na powoływanie się przez skarżącego na którąś z podstaw wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145b K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził zatem, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a zatem skargę jako nieuzasadnioną oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej: P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. Ś., postulując wydanie orzeczenia na zasadzie art. 188 P.p.s.a. uchylającego zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i orzekającego o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, przy czym koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 14 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną interpretację i stwierdzenie, że w przypadku kiedy odwołanie wniesione w sprawie z zakresu pomocy społecznej nie zawierało braków uniemożliwiających jego rozpoznanie, to organ pomocy społecznej nie mógł wezwać nieporadnej strony do uzupełnienia podania, którego lakoniczna treść, zwłaszcza w przypadku osoby nieporadnej, u której uprzednio stwierdzono bezradność w sprawach opiekuńczo - wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, w rodzinie wielodzietnej i niepełnej, korzystającej z pomocy społecznej, winna zostać wyjaśniona, ponieważ jego intencją mogło być wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej lub stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej. Zdaniem autora skargi kasacyjnej skoro, zgodnie z treścią art. 14 ustawy o pomocy społecznej do spraw w niej nieuregulowanych należy stosować odpowiednio przepisy K.p.a., organ administracji publicznej winien wnikliwie dociekać, jaka jest intencja wnoszącego podanie. W sytuacji, kiedy z wyjątkowo skrótowej treści pisma wynika jedynie, że strona domaga się zmiany treści ostatecznej decyzji administracyjnej, organ winien zastosować odpowiednio, z uwagi na charakter sprawy i warunki osobiste wnoszącego podanie, art. 64 § 2 K.p.a. i wezwać K. Ś. o sprecyzowanie żądania poprzez wskazanie, czy skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej czy wznowienia postępowania zakończonego jej wydaniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie jest władny wykraczać poza podniesione w niej zarzuty. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Rozpoznawana w tej sprawie skarga kasacyjna powołała się wyłącznie na podstawę naruszenia prawa materialnego, choć w tych ramach eksponowała zarzut uchybienia przepisowi prawa procesowego, bo takim jest art. 64 § 2 K.p.a. Pomijając nawet tę wadę, skarga kasacyjna jawi się jako oczywiście bezzasadna. Prezentowane w niej zarzuty są prima facie nietrafne, bowiem nie jest rzeczą organów administracyjnych dociekanie intencji stron, które zostały jasno sprecyzowane. Zwłaszcza, jeżeli strona, która nawet z przyczyn podniesionych w kasacji może być uznana za nieporadną, to nie jest to nieporadność "prawna", skoro inicjuje i uczestniczy w szeregu postępowaniach przed organami państwa, jasno i wyraźnie określiła charakter pisma, mimo iż nie nazwa, a jego treść jest decydująca, nazywając je odwołaniem. Zatem bez względu na dalszą jego zawartość organ nie ma podstaw do żądania jego sprecyzowania. Tak dalece nie sięgają jego obowiązki wynikające z zasad ogólnych postępowania administracyjnego (w tym nieeksponowanej we wniesionej w tej sprawie kasacji zasady informowania – por. wyroki dotyczące też skarżącego kasacyjnie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2017r., sygn. akt I OSK 769/16 i I OSK 770/16) oraz art. 64 § 2 K.p.a. Przede wszystkim uwypuklony w kasacji art. 64 § 2 K.p.a. odnosi się do braków, które wynikają z innych (niż K.p.a., w szczególności z jego § 1) przepisów prawa, po wtóre nie ma znaczenia przedmiot sprawy, bo on nie implikuje żadnych dodatkowych obowiązków po stronie organu. Dotyczy to w szczególności nadzwyczajnych postępowań, które z tej choćby racji wymagają ścisłego podejścia. Z okoliczności towarzyszących sprawie i przedmiotowemu podaniu, nie sposób wywieść, aby jego autor miał zamiar wszczęcia nadzwyczajnych trybów. Nie przekonuje też do tej konkluzji uzasadnienie skargi kasacyjnej. Zatem argumenty w niej przedstawione nie zdołały podważyć zasadności zaskarżonego orzeczenia. Oczywisty jest bowiem pogląd, wedle którego kolejne odwołanie od tej samej decyzji, już zaskarżonej rozpatrzonym odwołaniem, zatem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jest niedopuszczalne, co należy stwierdzić w sposób określony w art. 134 K.p.a. Istniały więc podstawy do oddalenia skargi od takiego rozstrzygnięcia. Końcowo wypada dodać, że wydając postanowienie w zakresie prawa pomocy wypadało wnikliwiej rozważyć potrzebę udziału fachowego pełnomocnika oraz regulację art. 247 P.p.s.a. Nie leży w interesie ani społecznym, ani wymiaru sprawiedliwości, ani w interesie państwa ponoszenie kosztów pomocy prawnej w sprawach, które na to nie zasługują. Natomiast sporządzającemu w tej sprawie skargę kasacyjną zwrócić uwagę, że wnoszenie tego środka w takich sprawach jest co najmniej wątpliwe, zatem postulować należy szersze stosowanie instytucji opinii o braku podstaw do wnoszenia kasacji. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. O kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu rozstrzygnie Sąd I instancji, gdyż tylko te sądy właściwe w tej materii. Uczyni to więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając ocenę sporządzonej przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie kasacji. ----------------------- 1