I OSK 770/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak, po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. – Ś. Z. skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1958/14 w sprawie ze skarg K. Ś. i K. K. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1958/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi K. Ś. i K. K. na sprecyzowane w sentencji postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Jak wskazał w jego uzasadnieniu w dniu [...] września 2014 r. K. Ś. i K. K. złożyli odwołania, w których wśród zaskarżonych decyzji organu I instancji wymienili decyzję nr [...] oraz decyzję nr [...]. Postanowieniami z dnia [...] października 2014 r., nr [...] oraz nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło niedopuszczalność odwołań. W ich uzasadnieniu organ ten stwierdził, że brak jest przedmiotu zaskarżenia, bowiem w aktach sprawy nie ma decyzji o wskazanych numerach. Wyklucza to możliwość wniesienia odwołania. Skargi na powyższe postanowienia złożyli K. Ś. i K. K., wskazując na naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ich prawa do obrony. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargi podał, że odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych bądź przedmiotowych. Przyczyny przedmiotowe zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu zaskarżenia, tj. gdy brak jest aktu władczego organu administracji publicznej - decyzji administracyjnej wydanej przez organ w danej sprawie. Z taką sytuacją, zdaniem Sądu I instancji, mamy do czynienia w tej sprawie, gdyż skarżący wnieśli odwołania od niewydanych w ogóle decyzji. Skoro działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ustaliło, że mimo, iż większość wskazanych w odwołaniach numerów decyzji była prawidłowa, bo rzeczywiście dotyczyła wydanych decyzji bądź postanowień, a przedmiotowe nie miały swojego odpowiednika w wydanych decyzjach administracyjnych, to zobowiązane było bezwzględnie do wydania postanowień na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdzających niedopuszczalność odwołań. Nie było więc w tym względzie wątpliwości, że doszło jedynie po stronie skarżących do pomyłki w określeniu numerów decyzji, które kwestionują, gdyż w ogóle w tych postępowaniach decyzji administracyjnych nie wydano. Nie zachodziła więc, zdaniem Sądu meriti, konieczność wezwania skarżących o uzupełnienie braków odwołań w tym zakresie. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skargi są niezasadne, a kontrolowane postanowienia zgodne z prawem. Zatem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł o ich oddaleniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. K., postulując uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz przyznanie pełnomocnikowi kosztów zastępstwa procesowego, kosztów nieopłaconej w całości ani w jakiejkolwiek części pomocy prawnej według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. art. 141 § 2 K.p.a oraz art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli zaskarżonego aktu i w efekcie oddalenie skargi, w sytuacji gdy postępowanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w stosunku do skarżącej naruszało zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, a w szczególności poprzez niepoinformowanie o popełnionej pomyłce w oznaczeniu zaskarżonego aktu, co doprowadziło do usankcjonowania popełnionej przez skarżącą pomyłki w określeniu znaku decyzji, którą chciała zaskarżyć, co przyczynić się mogło do niezaskarżenia faktycznie wydanej decyzji; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. art. 141 § 2 K.p.a. oraz art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że organ odwoławczy przed stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania nie powinien informować strony o popełnionej przez nią pomyłce w oznaczeniu zaskarżonego aktu i nie powinien wzywać do ewentualnego skorygowania treści odwołania, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że rzeczą organu odwoławczego przed stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania jest poinformowanie strony o popełnionej przez nią pomyłce w oznaczeniu zaskarżonego aktu i wezwanie do ewentualnego skorygowania treści odwołania. Zdaniem pełnomocnika skarżącej kasacyjnie na gruncie tej sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżąca chciała odwołać się od niekorzystnej dla niej decyzji. W związku z tym, że odwoływała się wielu decyzji, najpewniej przez omyłkę błędnie wprowadziła oznaczenia kolejnych decyzji, które chce zaskarżyć. Wymienienie w długim ciągu oznaczeń znaku decyzji, która nie została wydana nie powinno być interpretowane jako odwołanie się od decyzji nieistniejącej, ale powinno być przez organ ujęte jako oczywista omyłka w oznaczeniu decyzji, która podlega zaskarżeniu. W związku z tym organ powinien ustalić, czy nie doszło do oczywistej omyłki i wezwać skarżącą do sprecyzowania numeru (znaku) decyzji, którą chce zaskarżyć. Mając jednakże na uwadze specyficzny charakter postępowań w sprawie zasiłków celowych oraz trudną sytuację skarżących autorowi skargi kasacyjnej uzasadnionym zdawało się twierdzenie, że organy administracji powinny w sytuacji, gdy skarżący wnoszą odwołanie i przez pomyłkę wskazują błędny znak zaskarżanej decyzji, dodatkowo powiadomić strony o popełnionej pomyłce i wezwać do ewentualnego jej poprawienia i skorygowania. Bierność organu w tym zakresie stanowi bowiem o zaniechaniu obowiązku udzielania niezbędnych wskazówek i wyjaśnień stronom, tak aby te ze względu na nieznajomość prawa nie poniosły z tego powodu szkody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy (mimo iż powołała się na obie w istocie sprowadzają się one do jednej – naruszenia przepisów postępowania), gdyż jej zarzuty są oczywiście chybione. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie jest władny wykraczać poza podniesione w niej zarzuty. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jak to już zasygnalizowano, rozpoznawana w tej sprawie skarga kasacyjna powołała się wyłącznie na podstawę naruszenia przepisów prawa procesowego, mimo iż wskazała obie podstawy, gdyż zarzuty pomieszczone w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego w istocie obejmują przepisy procesowe, bo do tej kategorii należą art. 141 § 2, art. 134, art. 144 i art. 9 K.p.a. Autorowi skargi kasacyjnej należy więc zwrócić uwagę, że wymóg sporządzenia tego środka zaskarżenia oznacza m. in. obowiązek fachowości wyrażający się przynajmniej w poprawnym formułowaniu zarzutów. Dlatego też godzi się mu przypomnieć, że art. 141 § 2 K.p.a. reguluje termin wniesienia zażalenia, art. 134 K.p.a. kwestie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania albo uchybienia terminu do jego wniesienia, art. 144 K.p.a. w sprawach zażaleń odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań, wreszcie art. 9 K.p.a. reguluje zasadę udzielania informacji. Pomijając już nawet tę niestaranność trudno nie dostrzec, że podniesione w tej skardze kasacyjnej zarzuty jawią się jako oczywiście bezzasadne - są już prima facie nietrafne. Bowiem po pierwsze niepodobna negować wniesienia środka zaskarżenia od nieistniejącej decyzji i konieczności stwierdzenia tego faktu naruszeniem zasady informowania. Po wtóre dotąd, a więc mimo upływu ponad dwóch lat, strona nie podała, jaką to inną decyzję zamierzała zaskarżyć, zamiast ujętej w odwołaniu, a więc nie naprawiła owego rzekomego błędu. Tym bardziej, że nie podważyła stanowiska Sądu I instancji, wedle którego takiej decyzji nie wydano, co więcej zdaje się, że zaskarżyła wszystkie czyniąc to en bloc. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym tę sprawę nie mieściło w granicach ustawowych obowiązków organu w tej sprawie pouczanie strony o ewentualnej wadliwości w tym zakresie i możliwości jej sprostowania. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji są zobligowane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem danego postępowania administracyjnego, czuwają aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że z zasady informowania wynika tak szeroko rozumiany, jak to uczyniono w kasacji, obowiązek organu – obejmujący także obowiązek wszechstronnego doradztwa prawnego. Tak bowiem należy ująć sugestię, że w tej sprawie należało pouczyć stronę o możliwości sprostowania wadliwego oznaczenia decyzji. Organy administracyjne nie mogą zastąpić profesjonalnego pełnomocnika, a więc kompleksowo informować stron o wszelkich aspektach podejmowanych przez nie czynnościach procesowych, ani też podejmować działań za strony (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2237/13, publ. CBOSA). Nie mogą również uprzedzać stron o treści rozstrzygnięcia, po to zwłaszcza aby umożliwić im odpowiednią reakcję. Obowiązek informowania stron, określony w art. 9 K.p.a., nie oznacza konieczności udzielania stronie wszelkich informacji prawnych, w tym o konsekwencjach zaistnienia wszelkich możliwych stanów faktycznych dotyczących jej sytuacji prawnej związanej z prowadzonym postępowaniem. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych dyspozycja normy prawnej zawartej w tym przepisie nie może być również utożsamiana z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach, czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1450/10, z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2141/15, publ. CBOSA). Nie sposób zatem z tego przepisu wywieść obowiązku informowania strony o wszelkich prawach i dostrzegając pewne wadliwości jej podań zapobiegać negatywnym skutkom. W ramach obowiązku pouczania i ochrony przed szkodą spowodowaną nieznajomością prawa nie mieści się pouczanie o wadzie odwołania, zwłaszcza w sprawie, w której przedmiotem tego środka uczyniono kilkanaście decyzji. Zaprezentowane w niniejszym postępowaniu stanowisko jest zgodne z poglądami judykatury (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 758/12, 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 162/13, 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2085/13, wraz z cytowanym w nich orzecznictwem, publ. w CBOSA). Trzeba też mieć na uwadze wolę ustawodawcy zwiększenia roli strony w postępowaniu administracyjnym m.in. poprzez wymuszenie większej inicjatywy w postępowaniu dowodowym (p. zmiana dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Obowiązek z art. 9 K.p.a. nie obejmuje udzielania stronom pomocy prawnej ani zastępowania ich w wyborze optymalnego sposobu postępowania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 758/12, z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2085/13, publ. CBOSA). Przy czym w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nieznajomość prawa w obecnych czasach - realiach życia, zwłaszcza powszechnego dostępu do aktów prawnych, możliwości uzyskania stosownej wiedzy, szczególnie wśród osób prowadzących szeroką działalność w tym zakresie, w kontekście obowiązku czuwania nad nieodniesieniem szkody przez strony z tego powodu, należy aktualnie inaczej oceniać, a więc granice tego obowiązku organów raczej zwężać niż rozszerzać. Zresztą błędny jest pogląd autora skargi kasacyjnej, wedle którego podanie nieprawidłowego numeru decyzji podlega ocenie w aspekcie nieznajomości prawa. Bo przecież numer decyzji nie jest elementem systemu prawnego, a złe oznaczenie jest raczej wynikiem niestaranności, delikatnie rzecz ujmując. Do naruszenia art. 9 K.p.a. więc nie doszło, tak jak do uchybienia art. 134 K.p.a., skoro bezsporne jest, że odwołanie wniesiono od nieistniejącej decyzji. Miał zatem Sąd meriti pełne podstawy do oddalenia skargi od postanowień wydanych w tym trybie. Trzeba także odeprzeć zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., bo Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonych postanowień, nie wykroczył poza ramy swej kognicji, a fakt, czy uczynił to poprawnie nie podlega podważeniu zarzutem naruszenia tej ogólnej normy, w zasadzie kompetencyjnej, w nim zawartej. Przy czym godzi się wyrazić zdziwienie zarzutem naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a., gdyż przepis ten dotyczy uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, do kategorii jakiej nie należą zaskarżone postanowienia. Nie powinien budzić żadnych wątpliwości fakt, że mieszczą się one w grupie uregulowanej w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., a zatem zastosowanie do nich mają regulacje zawarte w art. 145 tej ustawy. Końcowo wypada zwrócić uwagę Sądowi I instancji, że wydając postanowienie w zakresie prawa pomocy należy wnikliwiej rozważać potrzebę udziału fachowego pełnomocnika. Nie leży wszak w interesie ani społecznym, ani wymiaru sprawiedliwości, ani w interesie państwa ponoszenie kosztów pomocy prawnej w sprawach, które na to nie zasługują. Jeszcze bardziej dobitnie trzeba wytknąć pełnomocnikom z urzędu sporządzanie skarg kasacyjnych w takich sprawach, bo postulować należy szersze stosowanie instytucji opinii o braku podstaw do wniesienia kasacji. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. O kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu rozstrzygnie Sąd I instancji, gdyż tylko te sądy właściwe w tej materii. Uczyni to więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając negatywną ocenę sporządzonej przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie kasacji, co przy powtórzeniu się będzie wymagało zawiadomienia właściwego organu samorządu zawodowego. ----------------------- 7