I OSK 2085/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia NSA Ewa Dzbeńska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 523/12 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. T. na opisaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie. Jak wynika z jego uzasadnienia decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2008 r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wydanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji Prezydenta Miasta Kraków z dnia [...] grudnia 1990 r. Kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja stwierdzała, że decyzja "Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Dzielnicowego Kraków-Podgórze nr [...] z dnia 6 stycznia 1988 r. w sprawie dobrowolnej zamiany mieszkań pomiędzy K. K. a W. G. została wydana z naruszeniem prawa", jednocześnie odmówiono jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja o treści decyzji dotychczasowej. Od decyzji z dnia [...] grudnia 1990 r. S. T. się odwołała, lecz Kolegium Odwoławcze przy Sejmiku Samorządowym Województwa Krakowskiego decyzją z dnia [...] maja 1991 r. utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 października 1991 r., sygn. akt SA/Kr 956/91, oddalił skargę na tę decyzję ostateczną. Wniosek o stwierdzenie nieważności z dnia 13 października 2004 r. eksponował rażącą wadę decyzji z dnia [...] grudnia 1990 r. polegającą na błędnej odmowie wzruszenia decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. Ponawiając go, S. T. w piśmie z dnia 22 stycznia 2007 r. wskazała nadto na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Kr 958/05, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2005 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1990 r. oraz decyzję z dnia [...] kwietnia 2005 r. Powodem uchylenia obu rozstrzygnięć było błędne przekonanie organu, że w sprawie zachodzi res iudicata, gdyż postępowanie nieważnościowe toczy się w innym trybie niż postępowanie wznowieniowe, mimo iż oba tryby należą do postępowań nadzwyczajnych, a zapadła w jego toku decyzja organu odwoławczego wyczerpała tylko zwykły tryb instancyjny w ramach postępowania o wznowienie postępowania. W motywach kontrolowanych obecnie decyzji organ wskazał na istnienie legitymacji wnioskodawczyni do wszczęcia postępowania nieważnościowego wynikającej z faktu brania udziału w postępowaniu, w którym zapadła decyzja z dnia 19 grudnia 1990 r. (jest ona współwłaścicielką budynku, w którym położony jest przedmiotowy lokal), następnie przedstawił regulację prawną dotyczącą instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Uznał jednak, że postępowanie jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż objęta żądaniem stwierdzenia nieważności decyzja jest decyzją wydaną w pierwszej instancji, przy czym w sprawie tej zapadła decyzja wydana przez organ drugiej instancji utrzymująca ją w mocy. Wobec tego zakwestionowana decyzja nie ma samodzielnego bytu. Zgodnie bowiem z regułami postępowania administracyjnego organ odwoławczy rozpatruje sprawę administracyjną w wyniku odwołania ponownie w jej całokształcie i wydaje decyzję, która ma walor ostateczności. Mimo "utrzymania w mocy" decyzji objętej odwołaniem, decyzja organu I instancji nie jest decyzją ostateczną w rozumieniu przepisów K.p.a. Taką decyzją w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 1991r. Dlatego postępowanie należało umorzyć. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończył się wydaniem zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. z podobnymi motywami. W skardze na powyższą decyzję S. T. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1990 r., akcentując wadliwość decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. i podnosząc dotąd prezentowane okoliczności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a następnie oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał wniesioną skargę za niezasadną. W pierwszej kolejności przedstawił szerokie tło sprawy, nawiązując do decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. zezwalającej na dobrowolną zamianę mieszkań w budynku, którego skarżąca jest współwłaścicielem, a następnie do decyzji zapadłych w wyniku wznowienia postępowania - z dnia [...] grudnia 1990 r. i z dnia [...] maja 1991 r. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 1991 r. oddalającego skargę na te rozstrzygnięcia. Przedstawił także przebieg postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r., które zakończyły się decyzjami odmownymi, a następnie umarzającymi postępowania, od których skargi zostały oddalone przez ten Sąd (wyroki z dnia 6 grudnia 1993 r., sygn. II SA/Kr 619/93, z dnia 23 marca 1998 r., sygn. II SA/Kr 947/97, z dnia 7 września 2004 r., sygn. III SA/Kr 1109/01, z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. III SA/Kr 957/05). Zaprezentował wreszcie tok postępowania zakończonego wyrokiem tego Sądu z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. II SA/Kr 958/05, uchylającym decyzje umarzające postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1990 r., a następnie przebieg postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2009 r. Ponieważ ta ostatnia decyzja jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie postępowanie, to do czasu zakończenia postępowania wyżej opisanego było zawieszone. Przechodząc do oceny legalności tej decyzji Sąd meriti podzielił stanowisko organu, że w sytuacji gdy w sprawie administracyjnej zapadły decyzje w obu instancjach, przy czym organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w pierwszej instancji jest niedopuszczalne. Decyzja organu II instancji jest bowiem decyzją ostateczną i tylko ona funkcjonuje w obrocie prawnym. Dlatego nie jest możliwe wyeliminowanie z tego obrotu tylko decyzji organu I instancji bez wzruszenia decyzji utrzymującej ją w mocy. Teoretycznie można domagać się stwierdzenia nieważności takiej decyzji, lecz tylko wtedy, kiedy nie wniesiono odwołania albo żądanie takie zgłoszono przed jego wniesieniem. Wówczas bowiem strona decyduje sama, czy korzysta z trybu zwyczajnego czy nadzwyczajnego kontroli decyzji. W tej sprawie taka okoliczność nie wymagała rozważań, podobnie jak zagadnienie ewentualnej właściwości organu do stwierdzenia nieważności gdyby wadami dotknięte były obie decyzje. Zatem w okolicznościach sprawy postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 19 grudnia 1990 r. było bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła S. T., zaskarżając go w całości, i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 (jak należy przyjąć, bo kasacja nie sprecyzowała punktu tego przepisu) lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 7 K.p.a. polegające na pominięciu przez Sąd I instancji wydania kontrolowanych w sprawie decyzji z rażącym naruszeniem przepisów art. 7 i art. 9 K.p.a., mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, na skutek braku poinformowania i wytłumaczenia skarżącej zależności istniejących pomiędzy decyzjami z dnia 19 grudnia 1990 r. i z dnia 15 maja 1991 r., domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej – zgadzając się ze stanowiskiem, wedle którego nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja utrzymująca w mocy takie rozstrzygnięcie - w szczególności wywodził, iż rzeczą organu orzekającego w sprawie było pouczenie strony o charakterze obu decyzji. Zwłaszcza, że decyzja organu II instancji posługuje się zwrotem "utrzymuje w mocy" sugerującym jakoby ostateczną była decyzja wydana przez organ I instancji. Celem skarżącej kasacyjnie było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji odmawiającej uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r., jako wadliwej. Zatem tylko z powodu nieznajomości prawa skierowała żądanie przeciwko decyzji z dnia [...] grudnia 1990 r. W jego ocenie organ naruszając reguły uregulowane we wskazanych przepisach dopuścił się rażącego naruszenia prawa, co błędnie zaakceptował Sąd meriti. Dlatego zaskarżony wyrok nie powinien się ostać. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z podniesionymi w niej zarzutami, a przede wszystkim akcentując, że skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby podniesione uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, gdyż nie została oparta o usprawiedliwioną podstawę. Na wstępie należy przypomnieć, iż stosownie do brzmienia przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej kwestionowanego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna, powołując się na podstawę naruszenia prawa procesowego nie wskazała czy miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. Co prawda posłużyła się tym zwrotem, wszak odnosząc go do postępowania przed organem. Jest to istotna wada tego środka. Trudno byłoby się też doszukać takiego wywodu w jego uzasadnieniu, bo generalnie zawarte tamże okoliczności wyraźnie dotyczą postępowania administracyjnego. Tymczasem istotny wpływ na wynik sprawy to taki stan, w którym można z dużym prawdopodobieństwem stwierdzić, że gdyby nie popełniono zarzucanych uchybień, to treść wyroku byłaby inna. Czyli w tej sprawie należałoby dowieść, że gdyby Sąd I instancji dostrzegł naruszenie przez organ reguł zawartych w art. 7 i art. 9 K.p.a. wówczas uchyliłby zaskarżoną decyzję. Taka konkluzja jest nieuprawniona, bo uchylenie decyzji, po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. może nastąpić wówczas, gdy doszło do takich naruszeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich zaś nie wykazano. W tym miejscu wypada też zwrócić uwagę na pewną niepoprawność zarzutu skargi kasacyjnej, który koncentruje się na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., podczas gdy nie może on samodzielnie wypełniać podstawy kasacyjnej, a tylko w powiązaniu z innym przepisem, z zasady P.p.s.a. Reguluje on bowiem formę rozstrzygnięcia, której zresztą Sąd Wojewódzki w tej sprawie nie zastosował. Tak więc mógłby on zostać naruszony gdyby sąd I instancji orzekł inaczej niż on przewiduje, np. zmienił decyzję, albo uchylił decyzję przy braku ku temu przesłanek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego do pominięcia naruszenia przez organ przepisów art. 7 i art. 9 K.p.a. nie doszło, bowiem postępowanie to było prowadzone prawidłowo. Przede wszystkim godzi się zważyć, że strona żądanie stwierdzenia nieważności jednoznacznie sprecyzowała, kierując je w stosunku do decyzji z dnia 19 grudnia 1990 r. Nie zmieniła tego mimo trwającego przez kilka lat postępowania. To zaś wykluczało dociekanie przez organ intencji strony, w tym wyłączało obowiązek domagania się dookreślenia treści żądania, a tylko takie uprawnienie ma organ, gdyż sam nie może ingerować w treść żądania ani go modyfikować (p. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1661/10, z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 724/13, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie nakładają na organy administracyjne obowiązku informowania stron, że ich żądanie prawdopodobnie nie zostanie rozpatrzone zgodnie z ich wolą, zaś inaczej mogłoby być w przypadku jego zmiany. Byłoby to bowiem przesądzanie treści rozstrzygnięcia przed jego wydaniem, a więc takie działanie jest nie tylko przedwczesne, ale i niedopuszczalne. Niewyobrażalne mogłyby być przy tym ewentualne skutki późniejszego nieuwzględnienia zmodyfikowanego żądania, gdyby zostało ono z nieznanych wcześniej powodów załatwione negatywnie. Z zasad ogólnych postępowania administracyjnego zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego wynika szereg istotnych obowiązków organów administracyjnych, w tym – w uproszczeniu - obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art. 6), prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej (art. 8), zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium (art. 10 § 1), wyjaśniając zasadność przesłanek, jakimi organy kierują się przy załatwieniu sprawy (art. 11 § 1), działania wnikliwego i szybkiego (art. 12). Nadto organy administracyjne mają obowiązek praworządnego działania i podejmowania wszelkich czynności w celu wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7), jak też informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, udzielając niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w celu uniknięcia przez strony szkody wywołanej nieznajomością prawa (art. 9). Podstawową rzeczą organu jest jednak wyjaśnienie sprawy i wydanie właściwego rozstrzygnięcia. Ocena zachowania się organu stosownie do przytoczonych reguł wymaga każdorazowego odniesienia do okoliczności indywidualnej sprawy administracyjnej, także pod kątem skutków ewentualnych zaniedbań. Analizując okoliczności tej sprawy w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego niepodobna zarzucić organowi uchybienia dyspozycji normy zawartej w przepisie art. 7 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie przytoczonym wymogom sprostało, bo wyjaśniło sprawę do rozstrzygnięcia i wydało decyzję zgodną z zasadą praworządności, natomiast kwestia interesu obywateli i interesu strony nie miała zastosowania, skoro nie można było załatwić sprawy (zgodnie z literalną treścią żądania) uwzględniając interes strony, bo byłoby to sprzeczne z prawem, a więc interesem ogólnym. Niepodobna tracić z pola widzenia tej okoliczności, że w sprawie istotną jest kwestia prawna, dla której owe interesy nie mają większego znaczenia. Nie uchybił też organ dyrektywom zawartym w przepisie art. 9 K.p.a., bowiem postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony i w kierunku zgodnym z jasno sformułowanym żądaniem zostało rozpatrzone. Toteż trudno doszukiwać się konieczności informowania strony przed jego rozpatrzeniem o ewentualnym wyniku tegoż, w celu zmiany jego treści. Co prawda charakter decyzji i znaczenie dla możliwości stwierdzenia nieważności to okoliczność prawna w rozumieniu tego przepisu, lecz niemieszcząca się w ramach jego dyspozycji. Generalnie chodzi w nim bowiem o materię środków dowodowych potrzebnych dla wykazania istotnych w punktu widzenia rozpatrywanej sprawy faktów, i to w zakresie wpływającym na prawa i obowiązki strony będące przedmiotem postępowania. Wyjaśnianie przed rozpatrzeniem żądania, że w takim kształcie nie może ono zostać uwzględnione wykracza poza granice omawianego obowiązku organu administracyjnego. Trzeba też mieć na uwadze wolę ustawodawcy zwiększenia roli strony w postępowaniu administracyjnym m.in. poprzez wymuszenie większej inicjatywy w postępowaniu dowodowym (p. zmiana dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Obowiązek z art. 9 K.p.a. nie obejmuje udzielania stronom pomocy prawnej ani zastępowania ich w wyborze optymalnego sposobu postępowania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 758/12, publ. jw.) Poniesienie szkody z powodu nieznajomości prawa przez skarżącą kasacyjnie też jest wątpliwe, skoro w sprawie chodzi o ewentualną wadliwość decyzji wznowieniowej, obejmującej decyzję o zezwoleniu na zamianę lokali w jej budynku. Przyszło również zważyć, że skarżąca kasacyjnie nie jest osobą nieporadną w materii postępowań przed organami państwa, bo jak wynika z akt w okresie kilkunastu lat uruchomiła szereg postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Poza tym w obecnym stanie świadomości prawnej i możliwości uzyskania fachowej pomocy prawnej, powoływanie się na nieznajomość prawa nie może odnieść skutku, nawet przy przyjęciu, iż w postępowaniu administracyjnym reguła ignorantia iuris nocet jest złagodzona. Podobne stanowisko zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny w innych sprawach (p. wyroki z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2384/11, z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2289/11, publ. jw.). Wreszcie przyszło zważyć, że kontrolowane postępowanie jest postępowaniem nadzwyczajnym, w którym obowiązują bardziej sztywne zasady niż w postępowaniu zwykłym, co dotyczy również praw i obowiązków stron oraz organów. W konsekwencji czego granice powinnego zachowania się organu w niniejszej sprawie nie sięgały informowania skarżącej kasacyjnie o konieczności objęcia żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, stąd nie zostały przekroczone. Przeto niepodobna zarzucić organowi naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej norm, a co za tym idzie Sądowi I instancji pominięcia ich naruszenia. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Nie orzekł Sąd o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej kasacyjnie z urzędu, gdyż o nich orzekają wojewódzkie sądy administracyjne, jako że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka tylko o kosztach postępowania między stronami. ----------------------- 1