I SA/Wa 183/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji odmawiającej potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] grudnia 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2014 r., nr [...], odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2011 r. nr [...] o odmowie potwierdzenia L. K. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez K. C. nieruchomości położonych poza obecnymi granicami RP, tj. w S. przy ul. [...] i [...] woj. [...] (obecnie [...]). Decyzja Ministra Skarbu Państwa wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2011 r. odmówił L. K. potwierdzenia, w trybie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), przywoływanej dalej jako "ustawa zabużańska", prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jej poprzedniczkę prawną – K. C. w okolicznościach związanych z drugą wojną światową nieruchomości położonej na terenie obecnej Ukrainy, w miejscowości [...], przy ul. [...] i [...]. Przyczyną odmowy przyznania żądanego prawa było uznanie przez organ wojewódzki, że wnioskodawczyni nie udowodniła pozostawienia przez K. C. nieruchomości w [...], a to wobec tego, iż w dacie opuszczania byłych terenów RP, wyżej wymieniona repatriantka nie była już ich właścicielką, gdyż zostały one znacjonalizowane przez władze radzieckie. Decyzja ta, wobec niewniesienia od niej odwołania stała się ostateczna. Pismem z 22 sierpnia 2014 r. L. K. wystąpił o jej zmianę w trybie art. 154 k.p.a. , poprzez orzeczenie o przyznaniu jej prawa do rekompensaty. W uzasadnieniu wniosku odwoływała się do poglądów orzecznictwa, w tym uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. I OPS 11/13, wedle której "włączenie do kołchozu lub nacjonalizacja z innych przyczyn nieruchomości, których dotyczy art. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., samo przez się nie wyklucza prawa do rekompensaty, określonego w art. 2 tej ustawy." W następstwie rozpoznania tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2014 r. odmówił zmiany swojej decyzji z [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcie, powołując się na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych wywodził, że hipotezą normy prawnej zawartej w art. 154 k.p.a. nie zostały objęte decyzje ostateczne mające charakter związany, a więc takie które nie są wydawane w ramach uznania administracyjnego. Decyzją Wojewody była zaś decyzją związaną, a jej treść wynikała ze ściśle określonych przesłanek ustawowych oraz orzecznictwa sądów administracyjnych i nie pozostawiała organowi luzu decyzyjnego. Argumenty strony powoływane obecnie we wniosku mogły być podniesione w odwołaniu od decyzji. To jednak nie zostało wniesione. Zamiana natomiast linii orzeczniczej sądów administracyjnych nie może, zdaniem organu, powodować nieograniczonej możliwości wzruszania decyzji ostatecznych. Niweczyłoby to bowiem całkowicie zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określoną w art. 16 § 1 k.p.a. Badanie z kolei czy w świetle aktualnego orzecznictwa L. K. posiadałaby prawo do rekompensaty, prowadziłoby do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy, co na gruncie art. 154 k.p.a. nie jest możliwe. Od decyzji tej L. K. wniosła odwołanie zarzucając Wojewodzie naruszenie art. 20 ustawy zabużańskie, który jej zdaniem wprost wskazuje na możliwość stosowania w sprawie art. 154 k.p.a. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] grudnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...], podzielając jego argumenty o braku możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. do innych niż uznaniowe decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutu strony, wskazywał, że art. 20 ustawy zabużańskiej dotyczy stosowania przepisu art. 154 § 2 k.p.a. w przypadku decyzji lub zaświadczeń wydawanych na podstawie przepisów uprzednio obowiązujących. Z tego względu naruszenie tego przepisu uznawał za niezasadne. W konkluzji swoich wywodów Minister zauważał także, iż samo stwierdzenie faktu, że sądy administracyjne dokonują w miarę upływu czasu różniącej się interpretacji przepisów danej ustawy, nie stanowi przesłanki do zmiany wydanej na ich podstawie decyzji ostatecznej na zasadzie art. 154 k.p.a. W przeciwnym razie w wypadku, gdy doszłoby do wydania orzeczeń organów administracyjnych zgodnych z aktualnymi w dacie rozstrzygania orzecznictwem, które w miarę upływu czasu okazałby się niezgodne z późniejszymi orzeczeniami zapadłymi w zbliżonych sprawach, należałoby wszczynać postępowania celem wyeliminowania takich orzeczeń. To z kolei prowadziłoby do paraliżu decyzyjnego organów. Na ww. decyzję Ministra Skarbu Państwa L. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 20 ustawy zabużańskiej, poprzez błędne przyjęcie, że wymieniony w tym przepisie art. 154 k.p.a. nie znajduje zastosowania w sprawie zmiany decyzji z [...] lutego 2011 r. Kwestionowała ona także stanowisko organów co do związanego charakteru tej decyzji, na co zwracała uwagą już na etapie postępowania odwoławczego, a do czego Minister się nie ustosunkował w swoich wywodach. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] października 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga, mimo nietrafności większości podniesionych w niej zarzutów zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z [...] października 2014 r. wydane została z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów procedury administracyjnej. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Ministra Skarbu Państwa prowadzone było w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 154 k.p.a., który w § 1 stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron. Zainicjowane ono zostało przez L.K., która domagała się zmiany na tej podstawie ostatecznej decyzji Wojewodę [...] z [...] lutego 2011 r. nr [...] o odmowie potwierdzenia na jej rzecz prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jej poprzedniczkę prawną nieruchomości poza obecnymi granicami rzeczypospolitej polskiej w związku z okolicznościami związanymi z drugą wojną światową. Odmowa przyznania skarżącej prawa do rekompensaty motywowana wówczas była faktem znacjonalizowania przez władze sowieckie nieruchomości, należących do repatriantki, przed ich opuszczeniem. Słuszny interes uzasadniający zmianę tej decyzji strona wywodziła z odmiennej wykładni stanowiącego jej materialnoprawną podstawę art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. – o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.); przywoływanej jako: "ustawa zabużańska", potwierdzonej m.in. uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. I OPS 11/13 (ONSAiWSA 2014/6/90), wedle której norma zawarta w tym przepisie nie uzależnia prawa do przewidzianej ustawą rekompensaty od legitymowania się przez repatrianta tytułem własności do nieruchomości w chwili opuszczenia [...]. Odmawiając zmiany ww. decyzji, organy obydwu instancji stanęły na stanowisku, że tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. nie znajduje zastosowania do weryfikacji tzw. decyzji związanych, tj. takich, których treść determinowana jest ściśle określonymi przesłankami ustawowymi, niepozostawiającymi organowi administracji publicznej w zakresie rozstrzygnięcia sprawy luzu decyzyjnego. Taką zaś decyzją jest niewątpliwie rozstrzygnięcie podejmowane na gruncie ustawy zabużańskiej. W tym zakresie błędne jest bowiem stanowisko strony skarżącej, wskazującej na jej uznaniowy charakter. Kluczowe zatem dla oceny legalności zaskarżonych decyzji było ustalenie, czy tego rodzaju decyzje mogą podlegać weryfikacji na zasadach określonych w ww. przepisie, czy też taka możliwość - jak przyjęły na gruncie rozpoznawanej sprawy organy obydwu instancji - jest wyłączona. W tym stanie rzeczy w pierwszym rzędzie wskazać należy, że istotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest poglądem dominującym, czego wyrazem są choćby stanowiska prezentowane w przywołanych w decyzji wyrokach NSA z: 1 marca 1996 r. III SA 362/95, Lex nr 28585; 11 października 2005 r. I OSK 815/05, Lex nr 217423; a także wyrokach z: 26 stycznia 2007 r. II OSK 232/06 Lex nr 341253; 25 lutego 2011 r. I OSK 607/10, Lex nr 784233. Nie jest to jednak pogląd jedyny w tej materii. Prezentowany jest bowiem także pogląd, że ze stanowiskiem co do tego, iż tryb przewidziany w art. 154 k.p.a. nie może być stosowany do decyzji związanych, można by się zgodzić tylko wówczas, gdy przez odwołanie się do związanego charakteru decyzji zostało by wykazane, że uchylenie lub zmiana decyzji będzie naruszać słuszny interes strony, bądź też stać będzie w sprzeczności z interesem społecznym. Takie są wszak przesłanki przewidziane w art. 154 k.p.a. (por. wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., II OSK 2404/10, internetowa baza orzeczeń CBOiS). Podkreśla się przy tym, że o ile rzeczą niesporną jest, iż wydanie decyzji w trybie wynikającym z art. 154 k.p.a. nie może prowadzić do stanu sprzecznego z prawem (słuszny interes strony bowiem to przede wszystkim interes zgodny z prawem), "o tyle ustalenie, zgodnie z którym decyzja związana nie podlega zmianie lub uchyleniu w ww. trybie ponieważ naruszać to będzie prawo, nie może przybierać charakteru abstrakcyjnego. Poprawność tego ustalenia zależy bowiem od konkretnego przypadku, w ramach którego rozważenia wymaga to, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym". Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Warto przy tym zauważyć, że również w doktrynie kwestionowane jest stanowisko jakoby tryb z art. 154 k.p.a. nie znajdował w ogóle zastosowania do decyzji związanych (por. A. Wróbel, M. Jaśkowska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Lex/el, kom. do art. 154 k.p.a.). Konkludując zatem stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji względnie jej uchylenie, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną (której np. rozumienie od wydania decyzji "pierwotnej" uległo zmianie), to co do zasady nie ma przeszkód, by na gruncie omawianej regulacji doszło także do zmiany lub uchylenia decyzji o charakterze związanym. Warunkiem jest to, aby całość systemu prawnego nie stała temu na przeszkodzie (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 grudnia 2012 r. I SA/Wa 908/12, Lex 1331746). W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że w świetle dominującej obecnie wykładni przepisów ustawy zabużańskiej, a zwłaszcza jej art. 2, kwestia przysługiwania repatriantowi w dacie opuszczenia Kresów Wschodnich tytułu własności do pozostawianych nieruchomości, nie jest okolicznością przesądzającą o możliwości uzyskania przewidzianego ustawą uprawnienia. Bezsporne jest również, że to właśnie wzgląd na brak przynależnego poprzedniczce prawnej skarżącej tytułu własności do pozostawionych w miejscowości [...] nieruchomości w dacie ich opuszczania (ze względu na ich nacjonalizację) determinował treść rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego zawartego w ostatecznej decyzji z [...] lutego 2011 r. Skoro tak, to rolą organów prowadzących w trybie art. 154 k.p.a. postępowanie było rozważenie, czy w takiej sytuacji wzgląd na słuszny interes strony, w granicach niepozostających w kolizji z interesem społecznym, nie przemawia za wzruszeniem tej niewątpliwie wadliwej decyzji. Tymczasem takich rozważań organy w ogóle nie przeprowadziły, odmawiając weryfikacji ww. decyzji, li tylko z tego względu, że ma ona charakter związany oraz odwołując się do zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zważyć zaś należy, że to właśnie m.in. zmiana wykładni prawa następująca po wydaniu w sprawie odmownej decyzji ostatecznej, która nie prowadzi do wadliwości decyzji uzasadniającej jej wzruszenie w trybie art. 156 § 1 k.p.a. (a z taką sytuacją mamy de facto do czynienia w rozpoznawanej sprawie) stanowi uzasadnienie dla istnienia trybu, o którym mowa w art. 154 k.p.a. Bez tego bowiem przepisu odmowna decyzja administracyjna, nawet w sytuacji gdyby była wadliwa prawnie (ale wady te nie przybierałyby postaci kwalifikowanej, prowadzącej do nieważności decyzji czy wznowienia postępowania), pozbawiałaby stronę możliwości ubiegania się o określone ustawą prawa "po wsze czasy", co dalekie byłoby od racjonalnego pojmowania administracji publicznej. Za niewzruszalnością takiej decyzji nie może także przemawiać przywoływana przez Ministra zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), ponieważ nie ma wystarczających racji, aby przedkładać dalsze formalne obowiązywanie decyzji ostatecznej nad rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem. Skoro zatem nie istnieje formalno-prawna przeszkoda uniemożliwiająca weryfikację w trybie art. 154 k.p.a. decyzji ostatecznej Wojewody [...] z [...] lutego 2011 r., a okoliczności objęte hipoteza normy prawnej zwartej w tym przepisie nie zostały przez organy należycie wyjaśnione i rozważone, to podjęta w takich okolicznościach przez Wojewodę [...] decyzja z [...] października 2014 r. , jak też utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Skarbu Państwa z [...] grudnia 2014 r., oceniane być muszą jako wydane z istotnym naruszeniem art. 154 k.p.a. a także art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co prowadzić musi do ich uchylenia. Nie ma racji natomiast skarżąca dopatrując się naruszenia przez organy art. 20 ustawy zabużańskie. Zgodzić się bowiem należy z Ministrem, że zawarte w tym unormowaniu odesłanie do wymienionych instytucji procesowych służących weryfikacji decyzji (w tym art. 154 § 2 k.p.a.) dotyczy decyzji czy zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących regulacji prawnych, a nie decyzji podejmowanych na gruncie obecnie obowiązującej ustawy. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do obowiązku ponownego rozpatrzenia przez organ sprawy w aspekcie przesłanek z art. 154 § 1 k.p.a., mając przy tym na uwadze, że przepis ten uprawnia nie tylko do zmiany ostatecznej decyzji, ale także do jej uchylenia i umożliwienie przez to merytorycznego ponownego rozpatrzenia sprawy rekompensaty, w zgodzie z obwiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.