VII SA/Wa 2824/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na teren działki nr ew. [...] położonej w miejscowości U. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: J. S. (dalej również: "skarżąca") wnioskiem - który wpłynął do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad dnia [...] stycznia 2014 r. - wystąpiła o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] w miejscowości U. do nieruchomości tj. działki o nr ew. [...]. Wskazała, że w chwili obecnej po dokonaniu geodezyjnego podziału przedmiotowa działka nie posiada żadnego połączenia z drogą publiczną. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie wydał zezwolenia na lokalizację indywidualnego z drogi krajowej nr [...] Ś.-W.-T. na teren działki nr ew. [...] położonej w miejscowości U. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014r r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych. Następnie, organ zwrócił uwagę, iż droga krajowa nr [...] na rozpatrywanym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r., w sprawie klas istniejących dróg krajowych ze zm., do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.), cyt. "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". W przedmiotowej sprawie organ nie dopatrzył się istnienia takiej wyjątkowej sytuacji przemawiającej za uwzględnieniem żądania J. S. Wyjaśnił, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że działka nr [...] powstała w następstwie podziału działki nr [...] (powstałej na skutek scalenia działki nr [...] i nr [...]). W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2013 r., znak [...], wydanej z upoważnienia Wójta Gminy S. przez Kierownika Referatu Gospodarki Przestrzennej i Infrastruktury Urzędu Gminy S., zatwierdzającej podział ww. działek zostało wskazane, iż cyt. "Wydzielona działka nr [...] przeznaczona zostanie na poszerzenie drogi publicznej gminnej oznaczonej jako działka nr [...]. Wydzielona działka nr [...] przylega do drogi publicznej krajowej oznaczonej jako działka nr [...]. Zjazd na drogę krajową publiczną należy uzgodnić z zarządcą drogi tj. z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad. Natomiast wydzielona działka nr [...]posiadać będzie dostęp do drogi publicznej poprzez wydzielone poszerzenie drogi gminnej tj. nowo wydzieloną działkę nr [...]. Zjazd należy uzgodnić z zarządcą drogi." Należy zaznaczyć, że pierwotnie nieruchomość składająca się z działek nr [...]i nr [...]posiadała bezpośredni dostęp do drogi publicznej gminnej poprzez zjazd. Rozwiązanie przyjęte w efekcie dokonanego scalenia i podziału ww. nieruchomości nie może wpływać na pozytywne rozpatrzenie wniosku strony. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1118/01 (niepubl.) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2004 r., sygn. akt II SA 2207/03 (LEX nr 173983). W związku z powyższym, zdaniem organu, obsługa komunikacyjna przedmiotowej działki może odbywać się za pomocą zjazdu indywidualnego z drogi gminnej (działka nr [...]) do działki nr [...], a dalej po fragmencie ww. działki do działki nr [...]. Takie rozwiązanie obsługi komunikacyjnej działki nr [...] jest tym bardziej zasadne, gdyż jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy właścicielką działki nr [...] jest J. S. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił dalej, iż w myśl art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej (tę opcję proponuje zarządca drogi). Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Powyższe rozwiązanie może zapewnić przedmiotowej nieruchomości dostęp do drogi publicznej, bez konieczności wykonywania kolejnego zjazdu z drogi krajowej, a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na drodze, zwłaszcza przy tak dużym natężeniu ruchu drogowego, które według generalnego pomiaru ruchu w roku 2010 wynosiło 6216 poj./dobę, co oznacza, iż wzrosło o 17 % w porównaniu z rokiem 2005, w którym wynosiło 5299 poj./dobę, a bezsprzecznym jest, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania. Konkludując, organ wskazał, iż działając w ramach luzu decyzyjnego, uwzględnia zawsze słuszny interes strony, gdy nie jest on sprzeczny z interesem publicznym. Z uwagi na istnienie sprzecznego interesu w niniejszej sprawie, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i ostatecznie dał prymat interesowi społecznemu, rozumianemu tutaj jako bezpieczeństwo ruchu drogowego, przed którym interes stron winien ustąpić. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad złożyła J. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię tego przepisu, prowadzącą do rażącego naruszenia prawa poprzez pominięcie warunków technicznych jakim powinna odpowiadać droga publiczna, a zwłaszcza jakie kryteria wynikające z warunków technicznych uzasadniły odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu; - nadużycie sfery pojęć nieokreślonych takich jak: interes społeczny, decyzja uznaniowa, działanie organów administracji publicznej w ramach obowiązujących przepisów prawa, zamiast wskazania konkretnych merytorycznych argumentów. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że działka nr [...] powstała w następstwie podziału działki nr [...] (powstałej na skutek scalenia działki nr [...] i nr [...]). W decyzji Wójta Gminy S. zatwierdzającej podział działek, wskazano, że wydzielona działka [...] przeznaczona zostanie na poszerzenie drogi publicznej gminnej oznaczonej jako działka nr [...]. Wskazała również, że wydzielona działka nr [...] przylega do drogi publicznej krajowej i zawiera sugestię, że zjazd na drogę krajową publiczną należy uzgodnić z zarządcą drogi. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że w toku postępowania administracyjnego wyraziła zgodę na poszerzenie drogi publicznej gminnej kosztem decyzji podziałowych. Zmiany określone w decyzji Wójta Gminy S. uwzględnione zostały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącej, wskazany przez organ sposób wykonania dostępu do drogi publicznej rujnuje dotychczasowy plan zagospodarowania przestrzennego Urzędu Gminy S., jak i pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 146 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93). Dalej skarżąca podniosła, iż w myśl art. 29 pkt 4 ustawy o drogach publicznych jedynym kryterium stanowiącym o odmowie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu są wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Skarżąca zarzuciła organowi brak wskazania wymogów o których mowa powyżej. Zdaniem skarżącej, zaliczenie drogi krajowej nr 2 do klasy GP nie stanowi o zakresie usytuowania zjazdów, ale dopuszcza się takie zjazdy wyjątkowo. W tej sytuacji, w ocenie skarżącej, organ powinien wykazać co najmniej w formie graficznej czy i w jaki sposób wydanie zezwolenia na usytuowanie przedmiotowego zjazdu naruszy poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego, przy uwzględnieniu, że zjazd ten byłby usytuowany na odcinku drogowym na którym znajduje się już kilkanaście zjazdów (na przestrzeni kilkunastu kilometrów). W odpowiedzi na skargę, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] Ś.-W.-T. na teren działki nr ew. [...] położonej w miejscowości U. W myśl art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r.o drogach publicznych (Dz.U z 2013r., poz. 267 ze zm.) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie z ust. 4 art. 29 przywołanej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony mając na uwadze wzgląd na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Warunki techniczne, o których mowa zostały określone w powoływanym wyżej rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz.U Nr 43, poz. 430). Z powyższego wynika, iż organ administracyjny wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego lub jego przebudowę, kieruje się względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz kryteriami wyznaczonymi przez powyższe rozporządzenie. Wyjaśnić także należy, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu, podejmowana w oparciu o art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p., wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14 września 2005 roku sygn. akt VI SA/Wa 428/05, publ. LexPolonica nr 18780623 i z dnia 7 marca 2007 roku sygn. akt VI SA/Wa 2235.06 publ. LEX nr 329687). Podejmowane w ramach uznania administracyjnego decyzje nie pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy wydawaniu decyzji granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami. Badaniu podlega także, czy przy podjęciu decyzji został uwzględniony słuszny interes społeczny i słuszny interes strony oraz czy respektowano konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 7 k.p.a.). Sam wybór rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego. W kontrolowanej przez Sąd sprawie dokonana przez organ ocena materiału dowodowego nie budzi zastrzeżeń. Niesporne jest, że droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana jako droga główna ruchu przyśpieszonego klasy GP. Tym samym zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., stosowanie zjazdów z tej drogi dopuszczalne jest wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykorzystanie istniejącej drogi klasy D Lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Zgodzić się zatem należy z organem, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Z kolei ewentualna lokalizacja zjazdu indywidualnego połączonego z drogą ww. klasy musi mieć charakter wyjątkowy i nadzwyczajny, a nie stanowić reguły wynikającej wyłącznie z bliskiego sąsiedztwa działki z drogą krajową. O lokalizacji zjazdu nie może zatem decydować subiektywne przekonanie wnioskodawczyni o konieczności lokalizacji zjazdu lub względy ekonomiczne i związane z wygodą użytkownika ruchu drogowego. W takiej sytuacji organ administracji publicznej, korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zasadnie przyjął organ, że w niniejszej sprawie przesłanki lokalizacji zjazdu indywidualnego nie zostały spełnione. Bezsporne jest, że działka skarżącej nr [...] powstała na skutek podziału działki nr [...], która przylegała do dwóch dróg tj. krajowej i gminnej (działka nr [...]. W wyniku przedmiotowego podziału wyodrębniona działka (nr [...]) została pobawiona bezpośredniego dostępu do wskazanej drogi gminnej. Okoliczność ta nie rodzi jednak obowiązku wykonania do działki zjazdu z drogi krajowej, wbrew przepisom prawa powszechnie obowiązującego. Z faktu graniczenia przedmiotowej nieruchomości skarżącego z drogą krajową nr [...] nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do tej drogi publicznej poprzez odrębny bezpośredni zjazd z tej drogi krajowej. Pojęcie dostępu do drogi zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 j.t.) w świetle, którego dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 j.t., ze zm.). Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak słusznie przyjął organ, przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z dróg krajowych miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do działki oraz niemożliwe jest ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2438/00). W ocenie Sądu, powyższe okoliczności mają zasadniczy wpływ, na bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz przemawiają za odmową udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego. Jak słusznie podniósł organ działka nr [...] może komunikować się za pomocą zjazdu indywidualnego z drogi gminnej (działka nr [...]) do działki nr [...], a dalej po fragmencie ww. działki do działki nr [...]. Takie rozwiązanie obsługi komunikacyjnej działki nr [...] jest tym bardziej zasadne, że właścicielką działki nr [...] jest J. S. W sytuacji zbycia działki nr [...] istnieje prawna możliwość ustanowienia służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr [...]. Sąd podziela także ocenę organu, że lokalizacja zjazdu stworzyłaby na odcinku drogi krajowej objętej wnioskiem wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ograniczenie jego płynności. Nie ulega wątpliwości, że każdy zjazd z drogi, stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze, a także im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania. Jak wynika z ustaleń organu, natężenie ruchu drogowego według Generalnego Pomiaru Ruchu w 2005 r. na badanym odcinku drogi krajowej nr [...], wyniosło 5299 pojazdów na dobę, zaś w roku 2010r. o 17% więcej bo już 6216 pojazdów na dobę. W tych okolicznościach uznać należy, że ustalony stan faktyczny pozwalał na przyjęcie, że wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego do obsługi komunikacyjnej działki skarżącej stanowiłoby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności, ustalił stan faktyczny sprawy i prawidłowo zastosował się do zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, dając pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku