II SAB/Kr 74/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant : st. sekr. sądowy Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej. [...] w K. G.M.-W. sprawy ze skargi P.P. na bezczynność Dyrektora Centrum Kultury i Wypoczynku w A. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Centrum Kultury i Wypoczynku w A. do wydania w terminie 14-stu dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego P.P. z dnia 12 października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Centrum Kultury i Wypoczynku w A. na rzecz skarżącego P.P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. P.P. pismem z dnia 9 kwietnia 2015 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Centrum Kultury i Wypoczynku w A. w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 12 października 2014 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 3, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie wnioskowanej informacji. W uzasadnieniu P.P. podał, że dnia 12 października 2014 r. złożył wniosek do Dyrektora Centrum Kultury i Wypoczynku w A. o udostępnienie informacji publicznej w postaci sprawozdania finansowego (półrocznego oraz rocznego) samorządowej instytucji kultury tj. Centrum Kultury i Wypoczynku w A. za lata 2011, 2012, 2013, 2014 oraz bilansu, rachunku zysku i strat dotyczącego tej instytucji za wyżej wskazane okresy. Dyrektor Centrum Kultury i Wypoczynku w A. dnia 27 października 2014 r. wydał decyzję o udostępnieniu żądanej informacji publicznej w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku tj. do 13 grudnia 2014 r. Dnia 30 października 2014 r. strona złożyła ponowny wniosek o rozpatrzenia terminu udostępnienia żądanej informacji publicznej. Do dnia złożenia skargi Dyrektor Centrum Kultury i Wypoczynku nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Centrum Kultury i Wypoczynku w A. wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, ze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służą realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej, wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP. Tymczasem całokształt zachowania skarżącego pozwala stwierdzić, że regulacje ustawowe zapewniające dostęp do informacji publicznej, są przez niego wykorzystywane jako narzędzie do szykanowania organu poprzez nadużywanie ustawowych uprawnień. Skarżący zarzuca organowi bezczynność w przekazaniu mu informacji, która jest w jego posiadaniu. P.P. zwrócił się bowiem o wydanie sprawozdań finansowych oraz bilansu rachunków Centrum Kultury i Wypoczynku w A. za lata 2011, 2012, 2013, 2014 stanowiących informację publiczna do Burmistrza A. Burmistrz wszystkie żądane informacje udostępnił i przekazał je w dniu 27 października 2014 r. W tej sytuacji skarga jest całkowicie bezzasadna. W piśmie procesowym z dnia 8 lipca 2015 r. P.P. podtrzymał żądania skargi. Ponadto wyjaśnił, że dnia 12 października 2014 r. zwrócił się do Burmistrza A. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci zarządzenia Burmistrza obejmującego bilans, rachunek zysków i strat dotyczący samorządowej instytucji kultury tj. Centrum Kultury i Wypoczynku w A. za lata 2011, 2012, 2013, 2014. Zakres informacji o które wnioskował skarżący do Burmistrza A. oraz Dyrektora CKiW był odmienny. Zaznaczyć należy, że Burmistrz A. nie przekazał sprawozdań półrocznych CKiW, gdyż nie było to treścią wniosku. Zatem Burmistrz udostępnił tylko część informacji, które były przedmiotem wniosku skierowanego do Dyrektora Centrum Kultury i Wypoczynku w A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje sądową kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta ogranicza się do zakresu określonego ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012 ., poz. 270 – dalej w skrócie jako P.p.s.a.) oraz do spraw, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. Stosownie do treści art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli precyzuje § 2 i 3 powołanego przepisu. Należy wskazać, że przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to zatem, że przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "u.d.i.p"), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 pkt 6 u.d.i.p. W świetle wskazanych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o prawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do podmiotów zobowiązanych na gruncie u.d.i.p., będzie nią treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to, do kogo zostały skierowane i jakiej sprawy dotyczą. Stanowią ją zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego. Informacja może przybierać różne formy, może występować w formie ustnej lub też przybierać postać utrwalonego opisu rzeczywistości, czyli dokumentu. Przepis art. 4 pkt 1-5 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f w związku z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach wykonujących zadania publiczne (m.in. o organach samorządu zawodowego), w tym o majątku, którym dysponują. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną, przy czym żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. W sytuacji zatem, gdy – jak w sprawie niniejszej – żądana informacja istnieje, organ był obowiązany do jej udostępnienia po analizie, czy w tym konkretnym wypadku prawo do informacji nie podlega ograniczeniu, o czym stanowi art. 5 u.d.i.p. Bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Jeżeli natomiast organ odmawia udzielenia informacji, powinien to uczynić poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie P.P. zwrócił się do Dyrektora Centrum Kultury i Wypoczynku w A. o udostępnienie sprawozdania finansowego (półrocznego oraz rocznego) za lata 2011, 2012, 2013, 2014 oraz bilansu rachunku zysku i strat za powyżej wskazane okresy. Bez wątpienia żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej. W orzecznictwie przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej, uznając za informację publiczną każdą wiadomość dotyczącą faktów i danych (w tym treść dokumentów), odnoszącą się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związaną z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczącą. Informacją publiczną są zarówno wiadomości bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których wymienione podmioty używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zasadniczo chodzi więc o wiadomości (fakty, dane, treści dokumentów) służące realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnoszące się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, informacja, aby posiadała walor informacji publicznej, musi wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu, ze stanem określonych zjawisk na dzień jej udzielenia (por. wyroki NSA: z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: LEX nr 78062, z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, LexPolonica, z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10). Żądane we wniosku informacje dotyczą sprawozdań finansowych Centrum Kultury i Wypoczynku w A. , a takie dokumenty odzwierciedlają publiczną działalność Centrum, a zatem są one informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - są bowiem informacjami o sprawach publicznych. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ nie udostępnił żądanych przez P.P. informacji. Podkreślić również należy, że nawet hipotetyczne udostępnienie części lub całości informacji publicznej przez inny podmiot nie zwolniło Dyrektora Centrum Kultury i Wypoczynku w A. z obowiązku rozpatrzenia wniosku skarżącego i udzielenia informacji. Uzyskanie żądanej informacji publicznej w inny sposób niż od podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia, nie skutkuje w żadnym razie bezprzedmiotowością żądania. Przepisy nie przewidują możliwości legalnej bezczynności podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej jeżeli ma on przypuszczenie czy nawet pewność, iż wnioskodawca żądaną informację publiczną już posiada. W każdym przypadku bowiem podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej, po wpłynięciu wniosku o udzielenie takiej informacji ma obowiązek bądź to udzielenia informacji publicznej bądź dokonania czynności o których mowa w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając powyższe stwierdzić więc należy, iż charakter żądanych przez skarżącego informacji odpowiada przedstawionej wyżej definicji informacji publicznej. Rację ma zatem skarżący twierdząc, że informacje, o które wnioskuje, jako odnoszące się do działania podmiotu publicznego, a takim podmiotem przedmiotowy organ niewątpliwie pozostaje, są informacją publiczną. Powyższy wniosek powinien być zatem rozpoznany na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie więc z art. 149 § 1 P.p.s.a., uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje ten organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie uwzględniając skargę na bezczynność Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Sąd zobowiązał Dyrektora Centrum Kultury i Wypoczynku w A. do wydania w termie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie wniosku P.P. z dnia 12 października 2014 r. Stwierdzając bezczynność i zobowiązując organ do załatwienia wniosku, Sąd nie był jednak władny do wskazania sposobu jego załatwienia. W niniejszym postępowaniu nie można bowiem nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji określając jej treść (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12). Jednocześnie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też innych naruszeń prawa, poza nieprawidłową wykładnią analizowanych przepisów i uznaniem, że udostępnienie części informacji przez Burmistrza A. jest wystarczające dla rozpatrzenia wniosku skarżącego. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.