IV SAB/Po 53/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Izabela Paluszyńska Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. sprawy ze skargi J. P. na bezczynność Burmistrza Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Gminy M. do rozpatrzenia wniosku J. P. z dnia [...] lutego 2015 r. w zakresie nieprzesłania wniosku i kopii wydanego pozwolenia, o których mowa w piśmie z dnia [...]-01-2015 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Burmistrza Gminy M. na rzecz J. P. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. J.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Gminy M. w sprawie udzielenia informacji publicznej. Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym sprawy. W dniu [...] grudnia 2014r. skarżący drogą elektroniczną zwrócił się z prośbą "o udostępnienie kopii dokumentu: Zgłoszenie/ Pozwolenie na przebudowę / remont drogi wraz z projektem sporządzonym na mapie z naniesionym projektowanym zamierzeniem inwestycji - wydanych / zatwierdzonych w 2014 roku przez Urząd Miejski w M.". W piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. organ poinformował skarżącego, że nie posiada żadnej dokumentacji (zgłoszenie, pozwolenie, projekt) w sprawie dojazdu oznaczonego jako działka [...]. Organ wskazał również skarżącemu, że jeden z właścicieli posesji przylegających do posesji [...] wystąpił z wnioskiem o wyrażenie zgody na utwardzenie zjazdu z ul. Ł. własnymi środkami, na co uzyskał pozwolenie. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. skarżący zwrócił się do organu, o przesłanie kopii wniosku o utwardzenie działki nr [...] wraz z odpowiednimi załącznikami oraz kopii wydanego pozwolenia, o którym mowa w piśmie z dnia [...]stycznia 2015 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...]marca 2015 r., organ poinformował skarżącego, że utwardzenia ciągu pieszo-jezdnego dokonał wnioskodawca w trybie awaryjnym z uwagi na niemożliwy dojazd z materiałami budowlanymi do swojej działki. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Gminy M. w sprawie udzielenia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że działka nr [...], stanowiąca własność Gminy M.wykorzystywana jest jako droga wewnętrzna w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (D. U. z 2015 r. poz. 460). Działka ta nie jest zajęta pod drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Fakt jej przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę oznaczoną symbolem 36KDX nie przesądza automatycznie o jej zaliczeniu do kategorii dróg publicznych. Zaliczenie drogi 36KDX do kategorii dróg publicznych wymaga odrębnej uchwały Rady Miejskiej w M. podjętej na podstawie ww. ustawy o drogach publicznych. Organ wskazał również, iż roboty budowlane wykonane na przedmiotowej drodze wewnętrznej, w myśl art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nie wymagały uzyskania przez Gminę M. pozwolenia na budowę. Roboty te również nie wymagały zgłoszenia właściwemu organowi w myśl art. 30 Prawa budowlanego. Organ zwrócił uwagę, iż z prowadzonej korespondencji pomiędzy Burmistrzem Gminy a skarżącym wynika, że skarżący był przekonany, iż na zasypanie "dołu błotnego" wymagane jest pozwolenie na budowę i domagał się udostępnienia kopii pozwolenia na budowę jak również udostępnienia kserokopii wniosku o pozwolenie na budowę. Ponadto organ wskazał, iż Burmistrz Gminy, nie mógł udostępnić skarżącemu żądanych kserokopii dokumentów gdyż ich nie posiadał. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2015 r. skarżący wskazał, iż z pisma organu z dnia [...]stycznia 2015 r. wynika, iż na wniosek jednego z właścicieli została wydana zgoda i o te właśnie dokumenty skarżący zwrócił się do organu. Skarżący wskazał również, iż nie występował do organu o kserokopię "pozwolenia na budowę" ani też "wniosku" do takiego dokumentu. Na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. skarżący podtrzymał skargę. Pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej "Ppsa"), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Wprawdzie art. 52 § 3 Ppsa stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 Ppsa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545 – wyrok dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność Burmistrza Gminy M. w zakresie udostępnienia informacji wskazanych we wniosku[...] lutego 2015 r. Zauważyć w tym miejscu należy, iż złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak więc, mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy jakim podlega skarga na bezczynność organu, należało przede wszystkim wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a podmiot do którego o udzielenie informacji się zwrócił jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W pierwszej kolejności Sąd postanowił się odnieść do aspektu podmiotowego sprawy tzn. czy Burmistrz Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych określony został w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4. ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Burmistrz Gminy w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mieści się jako organ w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Oceniając natomiast aspekt przedmiotowy tzn. czy żądana informacja stanowi informację publiczną wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, dostępny w Internecie jw.). Na gruncie niniejszej sprawy należy również mieć na względzie, że zakres pojęcia informacji publicznej interpretować należy szeroko, uwzględniając okoliczność, iż prawo do dostępu do informacji publicznej jest konstytucyjnym prawem podmiotowym wyrażonym w art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zgodnie, z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Mając na względzie powyższe nie budzi wątpliwości Sądu, że żądane przez skarżącego informacje w postaci, kopii wniosku o oraz kopii pozwolenia na utwardzenie zjazdu z ul. Ł. stanowią informację publiczną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wydawane przez organ pozwolenia stanowią informację publiczną w rozumieniu wyżej podanym. Informacja o rozstrzyganych przez organy administracji publicznej sprawach administracyjnych jest informacją o działalności organów publicznych. Prawo dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych przed organami państwa, w szczególności zaś w postępowaniu administracyjnym, potwierdza przepis art. 5 ust. 3 ustawy. Decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 pkt 4 lit. a ustawy. Odnosząc się natomiast do kwestii udostępnienia wniosku o utwardzenie działki wskazać należy, iż Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki posiadać będą także te dokumenty, których organ używa do realizowania powierzonych mu prawem zadań. Ważnym jest, by dokumenty te służyły realizacji powierzonych prawem zadań i odnosiły się do nich bezpośrednio. Nie jest wyłączone uzyskanie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, dostępu do dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego, gdyż stanowią one informacje publiczną, jako odnoszące się do działań podmiotów publicznych (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt 11 OSK 812/05). Dostęp do akt postępowania administracyjnego, na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczony jest jednak do podmiotów nie będących stronami postępowania administracyjnego. Dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 Kpa. W tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 ustawy, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem również wniosek o utwardzenie terenu stanowi informację publiczną. Przechodząc natomiast do oceny czy w przedmiotowej sprawie organ pozostaje w bezczynności wskazać należy, iż aktualnie, uwzględniając poglądy orzecznictwa i doktryny, należy przyjąć, że z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie dokonał stosownej czynności. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Ustawodawca w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Zatem skoro wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ miał obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno – technicznej w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) lub 2) wydać na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej lub 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się - art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro wniosek o udzielenie informacji wpłynął do organu dnia [...] marca 2015 r., to w tym dniu rozpoczął się bieg terminu do załatwienia tej sprawy przez organ. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2015 r., co znajduje potwierdzenie w piśmie procesowym skarżącego z dnia [...] lipca 2015 r., dotyczył kopii wniosku i pozwolenia, o którym organ wspomniał w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. Z akt sprawy wynika, iż do dnia orzekania przez Sąd organ nie rozpoznał wniosku skarżącego o przesłanie mu kopii wniosku i pozwolenia, o których organ wspomniał w piśmie z dnia 9[...] tycznia 2015 r. Organ w odpowiedzi na wniosek skarżącego wskazał jedynie, że utwardzenia ciągu pieszo-jezdnego wnioskodawca dokonał w trybie awaryjnym. W piśmie tym organ w żadnym stopniu nie wyjaśnił, czy nie posiada wniosku i pozwolenia, o których wspomniał wcześniej, czy też pomimo, że je posiada, nie udostępni ich. Organ nie wydał też w sprawie decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej. W ocenie Sądu tak udzielona odpowiedź nie stanowi wyczerpującego rozpoznania wniosku skarżącego, w którym domagał się on udostępnienia konkretnych dokumentów. W tym miejscu odnosząc się do twierdzeń organu, iż nie mógł on udostępnić wnioskowanych dokumentów bo ich nie posiada wskazać należy, że w piśmie z dnia [...]stycznia 2015 r. stanowiącym odpowiedź na wcześniejszy wniosek skarżącego organ wyraźnie wskazał, iż jeden z właścicieli posesji przylegających do posesji [...] wystąpił z wnioskiem o wyrażenie zgody na utwardzenie zjazdu z ul. Ł. własnymi środkami na co uzyskał pozwolenie. Zatem organ w piśmie z dnia [...]stycznia 2015 r. powołuje się na określone dokumenty, a następnie w odpowiedzi na skargę wskazuje, iż żadnych dokumentów nie posiada. Jeżeli organ faktycznie takich dokumentów nie posiadał, to z uwagi na wcześniejsze pismo z dnia [...] stycznia 2015 r. powinien skarżącemu wyraźnie wskazać, że takich dokumentów nie posiada i dlaczego we wcześniejszym piśmie powołuje się na dokumenty, w których posiadaniu nie jest. Na marginesie Sąd jedynie wskazuje, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia bezczynności organu stąd wywody organu na temat czy konkretne prace wymagają pozwolenia budowlanego czy też zgłoszenia nie mogą być przedmiotem oceny dokonywanej przez Sąd na gruncie niniejszej sprawy. Wobec powyższego uznać należy, iż organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. W przedmiocie charakteru zaistniałej bezczynności Sąd uznał, iż nie miała ona charakteru rażącego. Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, że po wpłynięciu pisma do organu organ ten udzielał skarżącemu na nie odpowiedzi. Powyższe odnosi się również do wniosku skarżącego, który wpłynął do organu w dniu [...] marca 2015 r. Odpowiedzi na powyższy wniosek organ udzielił w dniu [...] marca 2015 r. W związku z powyższym, mając na uwadze poczynione ustalenia i działając w oparciu o art. 149 § 1 Ppsa Sąd (w pkt 2 sentencji wyroku) orzekł, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 Ppsa.